Quo Vadis Európai Unió?

Régi vita újult fel az Európai Unióban: Merre tart az Unió? Hogyan történjék a döntéshozatal?

Eredetileg a döntések az Európai Unióban konszenzussal születtek. Ez abban a helyzetben, amikor az Uniónak kevés tagállama volt és azok nagyjából-egészéből homogének voltak – gazdaságilag és politikailag is –, nem okozott különösebb gondot, hiszen az Unió arra a feltételezésre – és valóságra – épült (és tulajdonképpen épül ma is). hogy a közös értékeket valló tagállamoknak, legyenek hatan vagy harmincan, nagy mértékben ezeken az értékeken is alapuló közös érdekei vannak. Ez az alapja az egyre bővülő együttműködésnek, mind a gazdaság, mint pedig a politika, sőt: a védelem területén is.

Ez a minden ellenkező híreszteléssel ellentétben ma is érvényes igazság napjainkban különösen két kérdésben vált ki komoly vitákat.

Nemzetek Európája vs. Európai Egyesült Államok

Az egyik vita az Unió fejlődésének irányáról, az integráció előrehaladásának sebességéről, és végeredményben kvázi végcéljáról folyik. Két vélemény verseng egymással: a „Nemzetek Európája” és az „Európai Egyesült Államok” koncepciója. A vita azonban ma elsősorban politikai-deklaratív síkon folyik.

Természetesen azt tudjuk, hogy milyen elképzelések húzódnak meg az egyik, illetve a másik vélemény mögött. Az Európai Egyesült Államok alapvetően azt a koncepciót tükrözi, hogy az Európai Uniónak egy föderatív államként kellene működnie, hamvainak minden fontos funkciója az Európai Unió szerveinek kezében összpontosulna. Ehhez járulna természetesen persze továbbra is a szubszidiaritás elve, de a domináns eljárás a közösségi döntéshozatal lenne, méghozzá olyan módon, hogy ezt nem a tagállamok képviselőiből álló szervek, hanem az Európai Unió önálló, szupranacionális szerve(i) hoznák meg.

Erről itt és most nem kívánok részletesen írni; ez egy külön tanulmány tárgya kell, hogy legyen. Annyit azért megjegyeznék, hogy a vita legitim és szükséges. Ha nem is a végcél, de az irány meghatározása nagyon fontos az Unió fejlődése szempontjából, hiszen számos most meghozandó döntés, ha nem is determinálja, de kijelöli az utat és ezzel a célt is.

Az, hogy ez a vita most nagy erővel bontakozik ki, nem véletlen. A jelenlegi nemzetközi gazdasági, politikai és igen, katonai helyzet is megköveteli, hogy az Unió lépjen számos kérdésben. Kényelmes volt eddig eltolni a nehéz döntéseket, és amikor ilyenekkel kerültünk szembe, gyakran olyan kompromisszumokat kötni, amelyek igazából nemcsak, hogy nem elégítették ki egyik felet sem, de a kitűzött célt sem érték el. Ma azonban ezt többé már nem engedhetjük meg magunknak. A felemás, a lényeget elfedő ”döntések” nem felelnek meg azoknak a kihívásoknak és feladatoknak, amelyekkel az Uniónak – és főként tagállamainak – szembe kell néznie.

Sokan azt gondolják, hogy a vita kiéleződése, sőt: egyáltalán az, hogy ez a vita felmerült és most merült fel az Unióban, annak következménye, hogy a tagállamok száma nem csak megsokszorozódott, hanem – gazdaságilag és sok tekintetben társadalmilag is – eltérő minőségű (nem jobb vagy rosszabb, egyszerűen más) államok váltak taggá, akiknek értékrendszere nem, de érdekei sok tekintetben eltérőek.

Ezzel párhuzamosan az Európai Unión belül – de világszerte is – megindult és élénkül a vita arról, milyen is legyen egy demokrácia. Ez korábban nem képezte különösebb vita tárgyát, illetve amikor és akik vitába szálltak a nyugati demokráciakoncepcióval, azt túlnyomórészt saját diktatórikus rendszerük álcázásaként tették: akkor még divat volt a demokrácia és a diktátorok se vették szívesen, ha őket diktátornak nevezték.

Ezen a téren is komoly változások mennek végbe. Kiderült, hogy a demokrácia többféle lehet – és még mindig demokrácia marad. Sajnálatos módon, elkezdtek jelzőket illeszteni a demokrácia elé és ezzel – véleményem szerint – valójában minden esetben korlátozzák, nem magyarázzák és nem leírják a demokráciát. Meggyőződésem szerint ez igaz még a „liberális” jelzőre is, nem is beszélve a többiről. Ha muszáj jelzőt tenni a demokrácia elé, az egyetlen elfogadható és nem korlátozó jellegű jelző, szerintem, a „pluralista” marad.

Ebben a megközelítésben sok igazság van, de az Uniónak pont ez lenne az egyik célja, hogy ezeket a különbségeket kiegyenlítse – ne gleichsajtolja, hanem közös nevezőre hozza: a cél nem az egyformaság, hanem az egyneműség kell, hogy legyen. Ezen pedig a merev ragaszkodás saját álláspontjukhoz, nem segít.

De a vita és az előrelépés szükségessége nem csak emiatt merül fel fokozott erővel. Ezt mutatja az is, hogy a vita két oldalán nem egyértelműen csak a „régi” és az „új” tagállamok állnak: a helyzet ennél jóval bonyolultabb. Végeredményben az Unió fejlődésének egy fokán – és úgy látszik, ez most érkezett el – szükségszerűen szembe kell, hogy nézzen ezekkel a problémákkal és megoldást találjon rájuk. Saját és a tagállamok jövője érdekében.

Annyit azonban még szükséges megjegyezni, hogy az a hozzáállás, hogy „térjünk vissza az Európai Unió (illetve akkor még Európai Közösség) gyakorlatához és de facto korlátozzuk az integrációt a gazdaság területére, nyilvánvalóan nem működik, hiszen a gazdaság ma soha nem látott módon összefonódik más területekkel: hatékony gazdaság nem létezik hatékony és összehangolt törvényhozás, igazságszolgáltatás, szabad mozgás, stb. nélkül.

De ugyanígy igaz az is, hogy egy mindenre kiterjedő integráció az eltérő hagyományokra és sok tekintetben gyakorlatra épülő, számos nemzetállam összességét jelentő Európában, nem lehetséges. Ezért a lényeg jelenleg az, hogy a vita tartalmilag most – még – nem a végcélról és főként nem annak hangzatos megnevezéséről kell/ene hogy szóljon, hanem arról milyen legyen a munkamegosztás a nemzeti és a közösségi hatáskörbe tartozó területek között. Ha ezt megfelelő tudományos alapossággal és gyakorlati hozzáállással megvizsgáljuk, meggyőződésem szerint arra az eredményre fogunk jutni, hogy a végén valószínűleg egyik fent említett koncepció sem lesz a maga teljességében igaz, de mire ideérünk, ennek már nem is lesz akkora jelentősége.

Itt és most inkább arra a kérdésre tartjuk szükségesnek kitérni – mivel ez egy aktuális és a jövőt nagy mértékben önmagában is meghatározó kérdés -, hogy hogyan történjen a döntéshozatal az Európai Unióban.

Konszenzus vs. többségi döntés

Mint említettük, kezdetben a döntéshozatal konszenzusra épült. Ez működött is, hiszen nemcsak a tagállamok száma volt korlátozott, de az integráció által lefedett területek is. Ahogy a tagállamok száma nőtt, az integráció pedig szélesedett és mélyült, úgy merült fel annak szükségessége, hogy egyrészt egyes döntési hatáskörök teljes egészében közösségi kompetenciába kerüljenek, másrészt hogy bizonyos területeken az államközi együttműködésben is enyhüljön a koszenzuskényszer, és többségi döntéssel lehessen határozatokat hozni.

Ennek bonyolultsága abban is tetten érhető, hogy a többség nem egyszerűen a szokásos 50%+1 , de még csak nem is a bevett minősített többséget – kétharmad, háromnegyed, stb. – jelenti, hanem bonyolult számítási módokon keresztül kerül alkalmazásra, figyelembe véve a tagállamok lakosságát és más kritériumokat is. Ennek racionalitását nehéz lenne kétségbe vonni, de azért meg kell jegyezni, hogy a kritériumok kialakításában fontos szerepet játszott az is, hogy a „kicsik” ne szavazhassák le egyszerűen a „nagyokat”. Érthető, de nem igazán demokratikus eljárás!

A többségi döntéshozatalnak azonban van egy nagy hiányossága: mi garantálja, hogy a leszavazott tagállamok végrehajtják azt a döntést, amellyel olyannyira nem értettek egyet, hogy nem szavazták meg a döntéshozó szervben? Ezt a kérdést a vonatkozó dokumentumok nagyvonalúan megkerülik: abból indulnak ki, hogy a döntéseket mindenki mindig automatikusan végrehajtja, ha pedig nem, akkor ott vannak a szokásos eljárások, a kötelezettségszegési eljárás, a Bíróság.

A dolog azonban nem ilyen egyszerű. Az, hogy a többségi szavazás, mint eljárás, nagyjából-egészéből működik, nagyrészt annak köszönhető, hogy igencsak korlátozott körben alkalmazzák, nem igazán érintve a tagállamok legfontosabb biztonsági érdekeit. Az említett korrekciós eljárások pedig valóban rendelkezésre állnak, de azok hatása egyenes arányban csökken azzal, hogy mennyire fontos államérdekről van szó.

Ráadásul ezek a korrekciós eljárások hihetetlen sokáig tartanak – ez is megérdemelne egy misét -, de amikor valóban nagyon fontos és sürgős kérdésekről születik döntés, amikor egyre nagyobb az esélye, hogy a leszavazott tagállam minimum vonakodik annak végrehajtásától – és a mostanában előtérbe került kérdések, mint pl. a közös külpolitika, ahol sokan a többségi döntés bevezetését követelik – pont ilyenek, ott a gyors és maradéktalan végrehajtás elengedhetetlen feltétele a sikernek.

Arról az apróságról nem is beszélve, hogy a többségi szavazás kiterjesztéséhez szerződésmódosításokra van szükség, és aligha elképzelhető, hogy ezt gyorsan, de leginkább, hogy egyáltalán végig lehet vinni a tagállamokon.

Ezeknek a problémáknak láttán nem csoda, hogy az az érzésünk keletkezik, hogy a többségi szavazás azonnali kiterjesztését – méghozzá éppen a legkényesebb és legérzékenyebb területekre – követelők inkább politikai-propaganda érdekeket követnek, mint valóságos eredmények elérését.

Ez nem jelenti azt, hogy ezekkel a felvetésekkel nem kellene komolyan foglalkozni. Nemcsak azért, mert az ilyen magasszintű felvetéseket az Unió, de a többi tagállam se söpörheti csak úgy, könnyedén félre, hanem azért is, mert valóságos szükségleteket tükröznek, valóban életfontosságú az Unió szempontjából, hogy növelje hatékonyságát, amelynek egyik legfontosabb követelménye, valóban a döntéshozatal áramvonalasítása.

Politikai szempontból ez egy rendkívül nehéz feladat. Lehet, hogy egyenesen lehetetlen. De a szakértő feladata az, hogy felvázoljon egy olyan reális gyakorlati lehetőséget, amely lehetővé tenné a probléma megoldását. A döntés majd a politika kezében lesz, de ha van egy alternatíva, akkor a felelősségük nyilvánvalóbb, a társadalmi nyomás nagyobb lehet és ez talán kicsit növelheti az előrelépés esélyeit.

Azt gondolom, hogy egy újfajta döntéshozatali rendszernek több elvárásnak is meg kell felelnie:

• Alkalmas legyen gyors döntések meghozatalára.
• Minden esetben – függetlenül a döntéshozatal módjától – biztosítsa a meghozott döntések végrehajtását.
• Alkalmas legyen az Unió egységének demonstrálására.

Ezeknek a kritériumoknak – véleményem szerint egy alább felvázolt döntéshozatali rendszer tehet eleget:

1. A döntéseket egyhangúan hozzák. Ez tükrözi, demonstrálja az Unió politikai egységét.
2. A döntés végrehajtásában minden tagállam akaratának és lehetőségeinek megfelelően vesz részt. Azokat a tagállamokat, akik nem akarnak teljes mellszélességgel – vagy akár egyáltalán részt venni a döntés végrehajtásában, így nem érhetné az a vád sem, hogy „kilógnak” a sorból, hiszen a döntés elfogadásában részt vettek és ezzel demonstrálták, hogy részesei az Unió politikai egységének, de amikor ezt tették, minden tagállam tudatában volt annak, hogy a végrehajtásban akár jelentős különbségek is lehetnek. Nem merül fel az a kérdés, hogyan „kényszerítsék” rá a döntés ellen szavazó tagállamokat a döntés végrehajtására.

Tudatában vagyok annak, hogy ez a megoldás sokakat nem fog kielégíteni. Természetesen, nem ideális megoldás. De ideális megoldás az esetek többségében csak a könyvekben létezik: a gyakorlatban többnyire nem megvalósítható. Az erre való megalkuvás nélküli törekvés végső soron, a szándékkal ellenkező célt éri el: megbénítja a cselekvést. Vegyük tudomásul a régi angolszász bölcsességet: best is enemy of good.

Dr. Gyarmati István

A szerző az International Centre for Development and Democratic Transition (a Demokratikus Átalakulásért Intézet) elnöke.