Viták kereszttüzében a Közös Európai Menekültügyi Rendszer

Az Európai Parlament sajtóirodája az EU 27 tagállamából érkezett újságíróknak szervezett szemináriumot január végén Brüsszelben az Európai Unió menekültügyi jogalkotásáról. Az eseményen a résztvevők a döntéshozókkal és a téma szakértőivel vitathatták meg a felmerülő kérdéseket.

Úgy tűnik, hogy 2013 tavaszán végre tényleg közös menekültügyi rendszere lehet az Európai Uniónak. Az átfogó szabályozás megalkotására nem pusztán az előírások egyszerűsítése, a gördülékenyebb ügyintézés, az eddig elfogadott irányelvek eredményesebb végrehajtása és a visszaélések hatékonyabb kezelése miatt van szükség: a közös menekültügyi politika a nemzetközi védelmet kérők érdekeit is szolgálja majd.

Változó világ

Az Európai Unió tagállamai 1999-ben döntöttek arról, hogy közös európai menekültügyi rendszert hoznak létre az egyre kritikusabbá váló menekültügyi problémák kezelésére. Számos szabályozást fogadtak el az elkövetkezendő években, amelyek célja irányelvek megalkotása, minimum sztenderdek felállítása, illetve az egyes tagállamok egymástól igen nagymértékben eltérő menekültügyi rendszereinek harmonizációja volt.

Az egyes jogszabályok folyamatos felülvizsgálata és aktualizálása azonban egy idő után már nem bizonyult elégségesnek és elengedhetetlenné vált a közös migrációs politika megalkotása. Az egyes tagországokban azonban a harmonizációs törekvések ellenére is hatalmas különbségek vannak a menekültügyi eljárások, a megadott menekültstátuszok száma, vagy például a menekülteknek nyújtott alapellátások tekintetében. A jelenleg hatályos jogszabályokat ugyan több alkalommal is módosították, de alapjaikat még az 1990-es évek első felében fektették le, így mára már korszerűtlenné váltak. Már nem csak közvetlenül az unió határain túlról érkeznek menedékkérők, a schengeni határok kiterjesztésével pedig ha egyszer az Európai Unió területén belülre kerülnek, a menekültek további mozgása gyakorlatilag ellenőrizhetetlenné válik.

A világ egyik legösszetettebb nemzetközi menekültügyi együttműködése az Európai Unió tagállamaié, a közös politika megalkotása így mindenképpen nehéz, de annál szükségszerűbb feladat. A bevándorlás kérdése ugyanis gazdaság- és biztonságpolitikai kihívásokat is jelent, így az összes tagállam érdeke az, hogy közös migrációpolitikai együttműködés jöjjön létre.

A „menekültügyi csomag” célja, hogy a meglévő törvények átdolgozása és újak megalkotása segítségével létrehozzon egy Közös Európai Menekültügyi Rendszert (Common European Asylum System – CEAS), amely minimum sztenderdek felállításával és az eljárások harmonizációjával teszi majd lehetővé a tagállamok együttműködését.

Jogszabályi evolúció

A Közös Európai Menekültügyi Rendszer megalkotása már régóta kiemelt cél. 1999 és 2005 között zajlott le az úgynevezett „első fázis”, amely során már a gyakorlatban is alkalmazták a legfőbb rendelkezéseket. A hatéves időszak lezárultát követően sor került az addig elért eredmények értékelésére, a döntéshozók pedig meghatározták a fejlesztések további irányát.Ez a fejlesztési folyamat három fő pilléren nyugodott. Az egyik célkitűzés az uniós tagállamok menekültügyi rendszereinek további harmonizációja volt. Második pillérként a hatékony gyakorlati együttműködés fontosságát határozták meg, harmadikként pedig a tagállamok, valamint a nem uniós országok közötti szolidaritás és együttműködés megerősítésére fektettek nagy hangsúlyt. A rendszer „második fázisa” az első szakaszban tapasztalt problémák megoldását foglalja magában új irányelvek és új eszközök igénybevételével.

A 2003-ban megalkotott, Dublin II rendeletként ismert szabályozás azt kívánja világosan rendezni, hogy melyik tagállam felelős egy menedékkérelem elbírálásért. Főszabály szerint ez az az ország, ahol a nemzetközi védelmet kérő személy először az EU területére lépett. Az átdolgozási javaslat még hatékonyabbá kívánja tenni a rendszert. A legfőbb cél, hogy a jövőben megelőzzék az olyan krízishelyzeteket, mint ami jelenleg Görögországban tapasztalható. Ez egyfajta krízismenedzsmentet jelent, amely megpróbálja kezelni az egyes tagállamok menekültügyi rendszereinek alapvető hibái vagy a különösen nagy terhelés miatt kialakult válsághelyzeteket azáltal, hogy megakadályozza a menekültek olyan országba történő visszaszállítását – még akkor is, ha a szabályozás ezt írná elő –, ahol rendszerszintű hibák tapasztalhatóak a menekültügyi ellátásban. Az új rendelkezés szerint a tagországok kötelesek lennének ingyenes jogi segítséget nyújtani a menedékkérőknek, valamint minden lehetséges eszközzel törekedniük kell a családegyesítésre: arra, hogy a kiskorú, kísérő nélküli menekültek szüleikkel, nagyszüleikkel, illetve más közeli rokonukkal együtt kapjanak menedékjogot az Európai Unióban.

Az Eurodac rendszer – ami a Dublin II rendelet alkalmazását segíti elő – megalkotása már a kezdetekben igen kényes kérdés volt a közös menekültügyi rendszer felé vezető úton. Az Eurodac eredetileg egy, a menekültek ujjlenyomatait tartalmazó adatbázis, amely azt segített meghatározni, hogy melyik tagállamnak kell foglalkoznia az adott menedékjog-kérelemmel. A változtatásra vonatkozó legutóbbi javaslat szerint azonban a hatóságok is hozzáférhetnének az adatbázishoz bűnmegelőzés, például terroristagyanús személyek felkutatása, illetve egyéb súlyos bűncselekmények megakadályozása céljából. A javaslatról még nincs megállapodás az Európai Parlament és a Tanács között, ráadásul emberi jogi szervezetek is élesen támadják a módosításokat és azt szeretnék, ha a lehető legkorlátozottabb lenne a külső hatóságok adatbázishoz való hozzáférése.

A befogadási feltételekről szóló irányelv szabályozza a menedékjog-kérők alapvető jogosultságait: a szabad mozgáshoz való jogukat, egészségügyi ellátásukat, szállást, a gyermekek iskoláztatását és a munkaerőpiacon való megjelenésük feltételeit. Külön rendelkezik a kísérő nélküli kiskorúak, a kínzás áldozatai, a terhes anyák vagy a mozgássérültek jogairól. A szabályozás 2003 óta van érvényben. Az átdolgozott javaslat arra tesz kísérletet, hogy még nagyobb védelmet garantáljon a menekülteknek: az új szabályozás világosan rendelkezik a fogva tartás feltételeiről, ami korábban nem szerepelt az irányelvben, hanem az adott ország saját belátására bízta azt. Az új előírás kimondja, hogy kizárólag speciális létesítményekben, nem pedig börtönökben tarthatják fogva az illegálisan érkező menekülteket. A nemzetközi védelmet kérőket tájékoztatni kell jogaikról, kiskorúak fogva tartása pedig kizárólag speciális esetben lehetséges. A javaslat a menekültkérelem benyújtását követően a munkaerőpiacra való belépés idejét 12 hónapról 9 hónapra csökkentené.

A menekültügyi eljárásról szóló irányelv 2005-ben megalkotott változata minimum sztenderdeket állít fel a menekültstátusz megadásával és annak visszavonásával kapcsolatban. Az Európai Parlament emberi jogi bizottsága módosításokat javasolt a szabályozásban azért, hogy a kiskorúak és a kiszolgáltatott személyek még több védelmet kapjanak. A javaslat szerint a tagországoknak kötelezettséget kell vállalniuk arra, hogy a menekülteket nem küldik vissza abba az országba, ahol életük veszélyben forog illetve kínzásnak lehetnek kitéve. Az EP és a Tanács jelenleg még tárgyal az irányelvről.

Az úgynevezett minősítési irányelv változtatásairól már döntöttek. Az eredetileg 2004-ben elfogadott rendelkezés még többfajta menekültstátuszt ismert, amelyekhez különféle menekültjogok is tartoztak. A 2011-ben elfogadott módosítások szerint azonban már nincs különbség a menekültstátusz-kérelmek között annak tekintetében, hogy milyen okból igényel nemzetközi védelmet a menekült személy.

A korábbi jogszabályok frissítése, bővítése mellett új eszközökkel kívánja még hatékonyabbá tenni az EU a menekültügyi rendszert. A Közös Uniós Letelepítési Program alapelveit 2012 márciusában fogadta el az EP. A program fő célja, hogy bátorítsa az EU-tagállamait arra, hogy menekülteket fogadjanak be, ezt pedig anyagi eszközökkel is támogatja az Európai Menekültügyi Alap. Főleg a veszélyeztetett csoportok tagjait szeretnék ilyen módon még nagyobb biztonságban tudni. A 2010 májusa óta működő Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal pedig kulcsszerepet játszik a közösségi menekültpolitika megalkotásában.

„Személyes” problémák

Bizonyos tagállamokat természetesen sokkal jobban érint a menekültügy kérdése, mint másokat. Az 1990-es évek menekülthullámának fő célországai elsősorban Németország és Svédország voltak, a közelmúlt eseményei, például az „arab tavasz” következtében megindult menekültáradt pedig elsősorban Görögországot és Olaszországot érinti kiemelten.

Különösen Görögország van nehéz helyzetben. A mediterrán ország számos saját belső problémája mellett azzal is kénytelen szembenézni, hogy ellátórendszere képtelen kezelni az országba érkező menekültek tömegét. A Dublin-szabályozást a görögök számos kritikával illetik. Szerintük hatékonytalan és rendkívül költséges az előírás, az ország helyzetét pedig még inkább nehezíti az, hogy a menekülteket adott esetben abba az uniós tagállamba toloncolják vissza, ahol először az EU területére léptek – Görögország pedig az utóbbi időben Afrikából és Ázsiából érkező menekültek egyik fő belépőországává vált.

A számok azonban nem tükrözik mindezt. Görögországban adják be szinte a legkevesebb menedékjogi kérelmet a 27 tagállam közül. Az egész rendszer túlszabályozottsága mellett az adott ország belső viszonyai is hatással vannak arra, hogy a menekültek kérelmezik-e a legális tartózkodást, avagy sem. Az országos támogatottsággal rendelkező görög Arany Hajnal radikális szervezet működése is nagy szerepet játszhat abban, hogy ilyen alacsony a nemzetközi védelmet kérők aránya a Görögországba érkező menekültek körében.

A jogszabályi harmonizációt azonban számos egyéb tényező nehezíti. Jogvédő szervezetek szerint az Eurodac adatbázis túlságosan is sok információt tárolna az emberekről, ez pedig személyiségi jogi aggályokat vet fel; a menekültek így még kevésbé lesznek hajlandóak megadni adataikat, mivel félnek attól, hogy anyaországukba juthatnak a róluk tárolt még részletesebb információk.

Alig néhány héttel a végső döntést megelőzően még mindig vannak nyitott kérdések. Ha az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak sikerül megegyeznie a Eurodac-szabályozás és a menedékkérelemmel kapcsolatos eljárások részleteiről, márciusban vagy áprilisban már közös  menekültügyi rendszere lehet az Európai Uniónak.