Indul a Juncker-pojekt, és vele az alelnöki rendszer

A hétvégén hivatalos nyilatkozatok és főként twitteres üzenetek tucatjai tudatták, hogy szombaton munkába állt a luxembourgi néppárti Jean-Claude Juncker vezette új Európai Bizottság. Tartalomban és főként munkaszervezésben egy új korszak kezdetét ígérik.

„Az utolsó esély Bizottságaként” jellemezte több alkalommal is Juncker a csapatát. A meghatározás mindenekelőtt utalás az idén májusban lezajlott európai választások eredményére, amelyen egyfelől a választók túlnyomó többsége nem vett részt (kevés híján 60 százalék távol maradt az urnáktól), akik pedig elmentek, azok minden korábbi mértéket meghaladó számban küldtek élesen eurószkeptikus képviselőket az Európai Parlamentbe.

Juncker mindezek fényében az európai parlamenti beszédeiben visszatérően hangsúlyozta, hogy megítélése szerint az emberek türelme, érdeklődése, bizalma az európai ügyek és az európai intézmények iránt kritikus mértékben meggyengült. Éppen ezért a most hivatalba lépett Bizottsága számára a legfontosabb feladatnak az uniós projektbe vetett bizalom és hit helyreállítását tekinti. Amivel, ha kudarcot vallanak, az az elfordulók száma még tovább növekedhet, annak minden következményével együtt.

A minderre válaszul ajánlott junckeri megoldás nem áll meg ott, hogy igyekszik érthető, megragadható csoportokba sorolni az EU, a tagállamok és polgáraik életében valóban legfontosabbnak számító teendőket. (Különböző számú prioritások forognak ennek kapcsán. Maga Jucnker a parlamenti beszédében tízet említett, de bizottsága alelnökeit már hét főbb prioritás követésével bízta meg. Néppárti programjában pedig öt nagyobb területre vonta össze a legfontosabb teendők körét.)

Mindezek mellett azonban valamennyi elődénél jobban beavatkozott e „megragadás” mikéntjébe, vagyis a munkaszervezésbe, a bizottsági munkamegosztás rendszerébe.

Az eddig bizottsági (biztosi) munkakultúra lényegében töretlenül követte a megelőző évtizedek munkaszervezési hagyományát. Minden ország rendelkezett minimálisan egy biztossal (2004-ig, a „nagy bővítésig” a nagyok kettővel is), és ezek mind kaptam valamilyen relevánsnak tekintett munkaterületet. Amíg kevés tagállam volt – utoljára a delorsi időkben, az 1995-ös EFTA-bővítés előtt – addig maximum tizenhat biztos (plusz az elnök) között kellett a feladatokat felosztani, ami mindenki számára viszonylag érdemi teendőt biztosított.

A nagy ugrást a 2004-es tízes bővítés jelentette. Mert bár ettől kezdve minden tagország csak egy biztossal lehetett jelen a testületbe, José Manuel Barrosónak így is hirtelen már huszonnégy féle munkaterületet kellett találnia. Ez utóbb aztán a második bizottságában, 2009 után, előbb huszonhatra, majd immár huszonhétre nőtt…

A munkák ennyi terület közötti szétaprózása ugyan biztosította azt az előnyt, hogy továbbra is „mindenki kapott valamit”, viszont sok hátránnyal is járt. Rontotta a biztosok imázsát, midőn gunyoros megjegyzések céltáblájává válhatott nem egy biztosi portfolió. Ennél sokkal fontosabb – és súlyosabb – következmény volt, hogy ennyi felé szakadva nagyon meggyengült a csapatmunka, még ha Barroso igyekezte is őket bizonyos témák kapcsán valamilyen rendszerességgel külön is összeültetni. A kisebb területek „gyengébb” biztosai is rendre bizonyítani igyekeztek, és kezdeményezések sorával próbálták igazolni biztosi súlyuk fontosságát.

Sok esetben ezekből is nőtt ki az elmúlt tíz év számtalan olyan európai szabályozása, amelyeket nem feltétlen lett volna szükség európai szinten kezelni, és ha nem lett volna a témának „saját biztosa”, erre valószínűleg soha nem is került volna sor. A mostani kampány a „jobb szabályozásra”, a fölösleges EU-szintű intézkedések visszavágására helyenként valahol éppen a korábbi bizottsági struktúra végtermékei miatt is vált szükségessé.

Az igazságokhoz tartozik, hogy Barroso elődje, Romano Prodi – aki a brit Neil Kinnock személyében külön alelnököt nevezett ki a bizottsági munka átszervezésére – mintegy előre látva a küszöbönálló bővítés munkafolyamatokat nehezítő következményeit, már letett az asztalra egy radikális reformjavaslatot. Az azóta is emlegetett biztosi „klaszter-rendszer” ötlete azonban sohasem kapott akkora támogatást, hogy komolyan kezdjenek foglalkozni vele. Sokakat riasztott a képlet látszólagos statikussága – a biztosok 4-6 „alcsoportba” osztva egy-egy külön szigetet alkottak volna, fejük felett egy, a munkájukat szervező-koordináló alelnökkel -, és többnyire végkép mindenhol kiverte a biztosítékot a látszólag mindezzel szükségszerűen együtt járó „szenior” és „junior” biztosok jövőképe.

Barroso tehát nem is nyúlt ehhez a megoldáshoz, jóllehet, nála a létszám a tíz évvel korábbihoz képest jelentősen megnőtt. Szakértők ugyanakkor megjegyzik, hogy éppen a nagyszámú újonnan csatlakozók miatt nem is lehetett volna reális az azonnali letérés az „egy ország = egy biztos = egy önálló terület” rendszeréről. A tíz újonnan belépett ország – köztük különösen a nyolc kelet- és közép-európai, amelyek csak alig 15 éve kezdtek átállni a piacgazdaság modelljére – szükségképpen híján voltak annak a tapasztalatnak, hogy kezdő tagállamként azonnal hiteles „klaszter-vezetőként” léphessenek fel. Ha viszont minden alelnöki posztot következetesen kizárólag a „régiek” kapnak meg, ez óhatatlanul felerősítette volna a „másodosztályú tagságtól” való amúgy is létező félelmet (és tiltakozást) az „újak” körében.

Ennyiből Brüsszelben sokan tartják, hogy Barrosónak nem is igen volt más választása, mint hogy legalább egy, de inkább két cikluson át megőrizze a hagyományos modellt. Ennyi idő alatt fokozatosan elmosódhattak a határok az „újak” és a „régiek” között: az előbbiek részint EU-tapasztalatokra tehettek szert, részint bőségesen átélhették, hogy az ő biztosuk is „ugyanolyan mint a többi”.

Barroso annyiból még igyekezett is gesztusokat tenni, midőn már az első bizottságában alelnöki posztot is adott az újaknak (Siim Kallas, észt), amit legitimálni látszott, hogy mégiscsak egy volt miniszterelnökről volt szó. Kallas a második Barroso-csapatban is megőrizte alelnökségét, és csatlakozott mellé a szlovák Maros Sefcivic is: az akkori hétből ezzel őt ketten voltak kelet-európai alelnökök.) Csak persze a Barroso-bizottságokat végig kísérő alelnökség inkább csak formalitást jelentett, mint érdemi plusz hatáskört, (és végkép nem fejezett ki bármilyen alá-fölé rendelést a biztosok között).

Junkcerre várt annak kimondása, hogy mostanra megérett a lehetőség is, szükség is a radikális változásra. Az általa prezentált új alelnöki rendszer ugyan egyelőre több kétkedést vált ki – elsősorban a modell működőképességét illetően és különösen európai parlamenti körökben -, mint nyíltszíni támogatást, de a lépés szükségességét alig vitatja valaki.

Ami figyelmet kelthet, hogy idáig éppen a hajdani Prodi-kezdeményezés legneuralgikusabb pontját, a biztosi-alelnöki látszólagos alá-fölé rendelést érte talán a legkevesebb támadás. Ami alkalmasint visszaigazolhatja Juncker azon következetesen hangoztatott állítását is, hogy nála nem elsősorban „kis és nagyfőnökök” egymástól függő rendszeréről, hanem valami másról van szó. Azaz, hogy az ő alelnökei „mások”. Mások Barroso protokoll-besorolásai, de mások Prodi „középszintű” vezetőihez képest is.

A junkceri érvelés lényege az új munkaszervezés mellett az, hogy míg elődei a személyeknek igyekeztek munkaterületet találni, nála fordítva építkezik a modell. Ő folyamatokból és kiemelt teendőkből indul ki, és ezeket igyekszik szétosztható munkaterületek formájában értelmezni.

Kiindulási pontja nem elsősorban a huszonhét ember, hanem a „tíz legfontosabb EU-szintű teendő”, amit utóbb hét nagyobb prioritásba vont össze. Mind a hét prioritás konkrét megvalósítása több munkaterületet is érinthet. Az energia unó megteremtése például az energiapolitikai, környezetvédelemi és klímapolitikai teendők mellett vethet piacszabályozási, versenypolitikai, költségvetési, külkapcsolati, kereskedelmi és még egy sor más vonatkozást is. Ésszerű is, szükséges is, hogy legyen egy felelős, akinek az a feladata, hogy ügyel arra, hogy e számtalan vonatkozás – amelyeknek a Bizottságon belül többnyire különböző biztosok a gondozói – egyeztetett, koordinált módon, azonos irányba, azonos célokat szolgálva formálódjanak. Ezt végzi elsősorban az alelnök.Nem pedig egyszerűen kettő, három, vagy még több „egyszerű biztos” „közvetlen főnöke”. Igazából, ez utóbbi a legkevésbé.

Biztosítja ezt az is, hogy jóllehet, minden alelnöki prioritás mellé odarendelhető – az első munkaköri leírásokban meg is nevezték őket – az a néhány jellemző terület, amelyeknek különösen gyakran lehet munkakapcsolata az adott prioritással (tehát az azt felügyelő alelnökkel is), ezek azonban nem statikus és nem kizárólagos egymáshoz rendelések. Nincsenek kötött, merev klaszter-szigetek, amelynek tagjai csak egymással, és csak az „ő alelnökükkel” érintkeznek. Munkafolyamatok vannak, és ebben az érintkezés gyakran a látszólagos alapcsoporton (hajdan elképzelt klaszteren) túlnyúló érintkezést és munkakapcsolatot is felvethet. Minden prioritás szükségszerűen egy bizonyos fázisban es egy-több szempontból különböző munkaterületeket érinthet, nemcsak az alapfolyamatok szempontjából megnevezett három-négy biztosét.

Ennyiből egy kicsit a legtöbb biztos a következő öt év során bizonyos feladatok és teendők kapcsán munkakapcsolatba kerülhet majd a legtöbb alelnökkel, és viszont. De aztán ugyanígy hónapok telhetnek el anélkül, hogy az újabb feladatok ismét éppen őket párosítaná össze. Ezért nincsen szó bizonyos meghatározott számú biztos és alelnök szigorú alá- fölé rendeléséről. Az alelnökök a hozzá tartozó prioritások azonos irányban történő megvalósulásért felel, és ennek folyamatában különböző számú biztosokkal, különböző gyakorisággal szorosabb munkakapcsolatba kerül.

Az persze igaz, hogy a prioritások szempontjából az alelnök rendelkezik majd bizonyos autoritással. Visszadobhat biztosi ötletet, ha az nem illeszkedik a prioritás logikájába, célkitűzései közé. De ez értelemszerűen fakad a koordináció természetéből. Viszont senki sincs bezárva két-három másik biztoshoz kötődő kizárólagos együttműködésbe és kitéve egy, vagy két alelnök kizárólagos utasításainak. A rendszer nem vertikálisan szabdalt, hanem jelentős rugalmassággal és átjárással is rendelkezik.

Szakértők szerint az egész igazából két lényegi kockázatot rejt magában. Az egyik, hogy az elvben előnynek és előrelépésnek számító relatíve nagy belső rugalmasság a munkaterületek és koordináló posztok között káoszhoz is vezethet. Akár rossz koordináció, akár személyi ellentétek miatt.

A másik, hogy Juncker ügyes politikai alkudozással elérte ugyan, hogy – az olasz Mogherinit kivéve, akinek helyzetét viszont determinálta a tagállamok választása – a „nagyok” lemondjanak arról, hogy alelnököket delegáljanak, ez a mai felállásban mind a „kicsik” tiszte. (Legitimációt ad hozzá, hogy többen is közülük korábban sikeres miniszterelnökök, vagy már egy korábbi ciklusban biztosok voltak.) Annak kockázata azonban mindig fennáll, hogy a „nagyok” valamelyike – itt különösen a német, a francia, de részben a spanyol biztos is rejt magában bizonyos kockázati tényezőt – „fellázad” az alelnöki instrukciók ellen és viszálykodás támad a biztosi kollégiumon belül.

Ennyiből egyformán fontos szerepet játszik majd az, hogy minden alelnök tényleg el tudja-e fogadtatni magát a többiekkel, illetve, hogy Juncker mennyire tartja erősen kezében a csapat egészét.

Ahogy egy uniós diplomata fogalmazott: a dolog válhat forradalmi újítássá, de fulladhat totális káoszba is.