Van értelme a visegrádi együttműködésnek?

25 éve hozta létre Lengyelország, Csehszlovákia és Magyarország három karizmatikus vezetője, Lech Wałęsa, Václav Havel és Antall József a Visegrádi Együttműködés regionális szervezetét. A négyek rengeteg fejlődésen mentek át az elmúlt időszakban, reagálva e térség megváltozott helyzetére. Jelen írás szempontjából azért különösen érdekes a V4 működése, mert megmutatja, hogyan működhet egy regionális szerveződés, és milyen hatásai lehetnek ennek a külpolitikára. 

Akár realisták, akár liberálisok vizsgálják a visegrádi országok kilátásait a nemzetközi kapcsolatok terén, feltehetik a következő kérdéseket: mik a V4 geopolitikai érdekei? Milyen hatással volt ezekre az országokra a NATO bővítése, illetve mennyire védettek a jelenlegi fenyegetésektől, amilyeneket például az oroszok, vagy a terroristák jelenthetnek a régióra? Milyen olyan gazdasági érdekek lehetnek, amelyek mentén az Európai Unió és a NATO központi stratégiájától eltérő álláspontra helyezkedhetnek ezek az országok? Ezeket a kérdéseket egyenként is fel lehetne tenni a visegrádi államokkal kapcsolatban (mert ezek a V4 létezésétől függetlenül is releváns kérdések). Azonban egy más fajta megközelítésre van szükségünk, ha azt akarjuk megállapítani, hogy ezek az országok akkor is hasonlóan együttműködnének, ha nem létezne a Visegrádi Együttműködés. A V4 csak egy diplomáciai fórum, vagy megvan benne a potenciál, hogy hatással legyen a nemzetközi politikára?

Hogy válaszolni tudjunk erre a kérdésre, meg kell vizsgálnunk ezeknek a nemzeteknek a szocializációs folyamatát. Egy regionális csoport, amely a rugalmas kapcsolatokra épít (ez azt jelenti, hogy a közös érdekekre koncentrál, az ellentéteket pedig szőnyeg alá söpri), vajon hatással van-e a tagjainak a működésére? Mik a közép-európai identitás alapjai, és hogyan tudják a négyek összehangolni az érdekeiket? Hogyan látja magát Lengyelország, Csehország, Szlovákia és Magyarország az Unión belül, és hogyan látják egymást? Hatással van erre a képre a 25 éve működő Visegrádi Együttműködés? És hogyan látják külső szemlélők a visegrádi országokat?

James Der Derian Critical Practices in International Relations (Kritikus gyakorlatok a nemzetközi kapcsolatokban) című könyvében ír arról, hogy a világrend egy olyan „politikai mintát követ, melyben a veszélyes külső hatások kikényszerítik, amit a belső célok lehetővé tesznek”. Közép-Európa az elmúlt évszázadban valóban brutális külső fenyegetésekkel nézett szembe – először a nácik, majd a szovjetek fenyegették a létét, majd teljesen megváltoztatták az államok belső működését és felbolygatták a mindennapjaikat. Ugyanakkor a belső cél, hogy ezek az országok meg tudják őrizni az önálló kultúrájukat, a megszállások és az elnyomások korában is megmaradt. (Amikor Lengyelország és Magyarország a Varsói Szerződés értelmében 1968-ban megszállta Csehszlovákiát, akkor azt mindenki Moszkva agressziójaként kezelte, nem pedig Varsó és Budapest  akciójaként. A ’89-es rendszerváltások idején pedig tanultak egymástól a régió ellenzéki pártjai.) A visegrádi országok politikai és gazdasági szempontból sokban különböznek, ám összeköti őket a közös identitástudat. Lengyelország katonai értelemben kimagaslóan a legerősebb a négyek közül, Szlovákia infrastrukturálisan pedig nagyon le van maradva a másik három országtól, az etnikai kisebbségek határvitákra adhatnak okot, valamint a jelenlegi lengyel és magyar kormány politikai felfogása nagyban különbözik a cseh és a szlovák kollégáik krédójától. Egyelőre a közös 20. századi múlt az ami miatt hasonlóak a visegrádi országok céljai. Tehát létrejöttekor a Visegrádi Együttműködés legfőbb összetartóerejét az adta, hogy mind a négy tagja az EU-hoz való csatlakozásra készült. 

Ma általánosan elfogadott tény, hogy a visegrádi országok sikeresen integrálódtak az Unióba: tervgazdasági alapon működő diktatórikus szovjet szatellitállamokból, piacgazdasági alapon működő demokratikus független berendezkedésű országok lettek. Az egységes EU-s külpolitika hiánya azonban kihívások elé állítja a V4-eket is. Azzal, hogy az Európai Unióhoz való csatlakozás megtörtént, a négyek legfőbb céljukat elérték, most pedig még több különböző elmélet próbálja meghatározni, mi is kell legyen a Visegrádi Együttműködés új főcsapásiránya. Dr. Michal Kořan, a brnói Masaryk Egyetem professzora, az együttműködés 25 éves évfordulója alkalmából a CEU-n rendezett előadásán beszélt arról, hogy milyen politikai motivációk húzódnak meg a szervezet jövőjével kapcsolatos különböző víziók mögött. A professzor szerint különböző politikai célok „rabolták el” a visegrádi identitást: a „V4 Trust” („V4 Bizalom”) szlogen, amelyet a csehek használtak elnökségük idején (az együttműködés elnökségét rotációs rendszerben látják el a tagországok, Csehország 2015 júliusa óta az elnök), azt reprezentálja, hogy a négyek megpróbálják a külpolitikájukat újrapozicionálni az Unió központjával szemben; látványosan más álláspontot foglaltak el a menekültválság kapcsán, mint a „nyugati világ”, ezzel együtt pedig felsejlett egy kifejezetten EU-szkeptikus irányvonal. Tomáš Strázay, szlovák külpolitikai elemző, egyetértett cseh kollégájával, és kifejezetten károsnak tartja azt a régióban egyre inkább elterjedő nézetett, hogy az Európai Unió csak egy fejlesztési pénzforrás, nem pedig egy közös értékekkel rendelkező szövetség – szerinte pont, hogy összehangolni kéne az EU-val a V4 külpolitikáját, nem pedig külön utakon járni. 

Sok külső szemlélőnek a Visegrádi Együttműködés tűnhet egy kiüresedett intézménynek – jobb esetben tűnhet négy gazdaságilag és politikailag is eltérő nemzet lobbiszervezetének az EU-n belül. Úgy néz ki, hogy a visegrádi országok rugalmasságon alapuló kapcsolata nem fog további mélyülést hozni a négy ország külpolitikájának integrációjában. Ha fontos kérdésekben nézeteltérés keletkezne a négy ország kormánya között, gyorsan darabrajira hullhat a szervezet. Valamint, ha a V4 további integrációját az okozza, hogy az Unióval szemben határozza meg magát, akkor könnyen elvesztheti eredeti identitását a szervezet; ez pedig az együttműködésen belül is hozhat egy EU-párti kontra EU-ellenes szakadást. 

For English, please go to Page 2

• The Visegrád Cooperation, a 25-year-old organization, follows the “flexibility of contact” policy—the principle that cooperation and alignment should be focused towards issue areas where Hungary, the Czech Republic, Slovakia and Poland already agree.
• Because of the low level of institutionalization and the “flexibility of contact” policy, the V4 regional bloc is most usefully understood using the lens of identity politics.
• Before the V4 countries’ accession into the EU, the Visegrád Cooperation had a clear purpose and followed the logic of the world order—the four countries shared a set of exogenous threats and endogenous goals and values. Now the V4 identity is a blank slate open to a variety of future identities, all of which carry political weight.

This year marks the 25^th anniversary of the Visegrád Cooperation—a project initiated under the charismatic leadership of Václav Havel, Lech Wałęsa and József Antall in an effort to strengthen partnership between the Czech Republic, Hungary, Poland and Slovakia. The cooperation itself has evolved since its inception—its internal priorities, external characterization and level of institutionalization have responded to the four countries’ changing place in the international structure. What is particularly interesting about the Visegrád Cooperation is what it can teach us about the way regional identities develop, and how this might affect foreign policy.

A researcher studying the Visegrád Cooperation from the realist or liberal perspectives of international relations might ask: What are the geopolitical interests of the Visegrád Four countries? How have these states been affected by NATO enlargement or how secure are they from potential international threats such as Russian aggression or terrorist attacks? What are the trade interests that might cause these countries to align on a dimension separate from EU and NATO institutions? These questions are reasonable to ask of each country individually—they could be considered regardless of whether the Visegrád Cooperation had been created. A different approach is required when we try to assess whether these four countries are making policy together in a way they would not have without the V4 project. Is the Visegrád Cooperation simply a diplomatic platform, or does it have the potential to act as a more powerful mechanism for the transformation of foreign policy? This approach requires us to ask questions about the socialization process of countries. Does a regional group that follows the “flexibility of contact” policy—the principle that deep cooperation should only be pursued in those interest areas where the countries already align—influence the way those countries construct their interests? What are the origins and evolutions of the central European identity and how have the Visegrád Four countries come to frame their national interests as they do today? How do Poland, the Czech Republic, Slovakia and Hungary envision themselves within the European Union and in relation to each other, and has this been influenced by the 25 years of the Visegrád cooperation? And given bad press relating to the migrant crisis, how do other states view the Visegrád Four?

As James Der Derian asserts in his book Critical Practices in International Relations, the world order follows “a pattern of politics that is necessitated by dangerous exogenous alternatives and made possible by endogenous goals and values”. Central Europe, in recent history, has certainly faced the threat of brutal “exogenous alternatives”—threats to their existence, their domestic order and their way of life—from Nazi Germany and the Soviet Union. Further, their development of “endogenous goals and values”—their maintenance of a cohesive culture—has continued even in times of occupation and repression. (When Hungary and Poland contributed to Warsaw Pact battalions occupying Prague in 1968, this was perceived as aggression from Moscow, not from Czechoslovakia’s central European neighbors. During the peaceful revolutions of 1989, opposition groups in the V4 countries learned from one another). Even in the Visegrád Cooperation seems odd from a political or economic standpoint, it makes sense from an identity-based standpoint. Poland’s defense spending a military are disproportionately large within the alliance, Slovakia’s infrastructure is less modern than its neighbors, ethnic minorities between the countries could potentially cause border disputes and Hungary and Poland’s governments differ politically from the Czech and Slovak governments. Yet the Visegrád 4 have, as a result of the occupations and transitions of the 20^th century, experienced similar challenges to (and realizations of) their endogenous goals and values. The Visegrád Cooperation, at its inception, confirmed and reinforced the importance of this collective identity as the four countries prepared to enter the European Union.

By now, it is generally acknowledged that the V4 countries have been successfully integrated into the EU—that Poland, the Czech Republic, Slovakia and Hungary completed a transition from command to market economy, from dictatorship to democracy and from Soviet satellite state to independent EU member. The unity of European foreign policy is far from certain and the Visegrád Four countries confront a unique set of challenges in this respect. Now that transition has occurred, and the “endogenous goals and values” of the V4 have been realized, the Visegrád Group seems to be a drawing board for the development of various identities—analysts, politicians and state leaders are vying for their preferred identity to prevail. Dr. Michal Kořan of Masaryk University explained the political motivations behind various visions of the V4’s future at a conference called “Visegrád at 25”, which took place on May 12^th at the Central European University. Dr. Kořan argued that the Visegrád identity has been hijacked by different political uses—that the slogan “V4 Trust” used by the Czech Republic during their presidency (a rotating position they assumed in July of 2015) represents an effort to differentiate the V4’s foreign policy position from the rest of the EU, perhaps increasing euro-skepticism and highlighting the way their stance on migration differs from Western Europe’s. Dr. Tomáš Strázay from the Slovak Foreign Policy Association reinforced this idea, criticizing what he believes is a prevalent and toxic attitude within the V4 that treats the EU as a development fund rather than a community of countries with similar values and aligning foreign policy interests.

It would be understandable for an international relations scholar to peg the Visegrád Four as an empty institution—at best an effort to cobble together the interests of four economically and politically diverse nations into a more influential lobby within the EU. It does seem like the “flexibility of contact” principle makes further integration, or alignment on foreign policy issues, unlikely between the V4. If disagreements on key issues arose, the V4 could easily fall apart. Further, if stronger alignment between the V4 countries comes at the expense of their alignment with the rest of Europe, the Visegrád identity could lose its legitimacy, causing controversy along pro and anti EU lines, rather than meaning something on its own.