Kilépés az EU-ból: egy lehetetlen lehetőség

Európában most főként nem a maja naptár, hanem az eurókrízis miatt van világvége hangulat. Minden nap megjósolják az Unió halálát. Senki nem tudhatja még, mikor lesz a rémtörténetnek vége, s ami még fontosabb, hogy hogyan fog befejeződni. Akik már nem hisznek a happy endben, a kilépés szükségességét hangoztatják. Konkrétan milyen eljárás keretében zajlana le a kilépés, ha valóban sor kerülne rá? Mi történt azokkal az Unión kívüli egyéb nemzetközi szervezetekkel, amelyektől váltak meg már tagok? Miért nem lehet azonban az EU-t  mégsem egy kalap alá vonni velük? A cikk ezekre a kérdésekre keresi a választ.

Az európai integráció 50 éves  történetében nem ez az első krízishelyzet. Sőt, napirenden volt már párszor a kilépés is.

A nemzetközi közjog szabályai szerint négyféle módon szűnhet meg a tagság egy nemzetközi szervezetben. A két alapeset a kilépés és a kizárás. A kettő között az a lényeges különbség, hogy míg az előbbiről a kilépő egyedül határoz, a kizárásnál a többi tag dönt így. Nagyon ritkán fordul elő, de nyilvánvalóan akkor is megszűnik a tagság, ha maga az állam, vagy a nemzetközi szervezet szűnik meg. Fontos, hogy a kiválásnak mindenképp a vonatkozó jogszabályok szerint kell történnie, különben az nem lesz érvényes.

A folyamatot szabályozhatja a szervezet alapszerződése, vagy ennek hiányában a nemzetközi jog. Az Európai Unió jogában a kilépésre csak a Lisszaboni Reformszerződés 2009-ben történő hatályba lépése óta található konkrét formula. Ez azt jelenti, hogy mindössze három évvel ezelőtt még az sem volt egyértelmű, hogy egyáltalán van-e joga kilépni egy tagállamnak.

A kilépés konkrét szabályozása mellett voksolók érvei szerint az uniós jogban egyrészt érvényesülnie kell a nemzetközi jog egyik meghatározó alapelvének, az ún. clausula rebus stic stantibusnak. Ez azt jelenti, hogy egy szerződés felmondható, illetve módosítható abban az esetben, ha megkötése óta olyan lényeges változások álltak be a szerződő fél körülményeiben, hogy többé nem várható el tőle a tagság. A másik fő érv szerint pedig a szabad kilépés lehetősége nem más, mint a tagállami szuverenitás biztosításának egyik alapfeltétele.

Az Európai Unióról szóló Szerződés új, 50. cikkét ugyanakkor sok támadás is éri, főleg azzal kapcsolatban, hogy szöges ellentétben áll az egyik legfontosabb uniós célkitűzéssel: az integráció fejlődésével.

Jelen helyzetben ez a kritika nagyon is megállja a helyét. A krízishelyzetből ugyanis kétféle kiút van: vagy elmélyül az együttműködés, akár egy föderális berendezkedés irányába, vagy az ellentétes forgatókönyv szerint sorra kiválnak majd a tagok.

A sokat vitatott 50. cikk alapján elvileg egyszerűen zajlana le a kilépési eljárás. A tagállamnak legelőször is az Európai Tanáccsal kellene közölnie a szándékát. Az Európai Tanács által adott iránymutatások alapján tárgyalásokat folytatnának és megállapodást kötnének, amelyben az érintett államnak az Európai Unióval való jövőbeli kapcsolatara tekintettel meghatároznák a kilépés részletes szabályait. A megállapodást az Unió nevében a Tanács kötné meg minősített többséggel, a Parlament egyetértését követően.

Nem az EU lenne az első példa

Az ENSZ-ből 1965-ben Indonézia vált ki, a Malajziával kapcsolatos konfrontációja miatt. A 2009 előtti uniós alapszerződésekhez hasonlóan az ENSZ Alapokmánya sem rendezte, és máig sem tartalmaz semmilyen konkrét szabályozást a kilépésre, így egy sajátos jogértelmezési módszerrel, az ún. történeti elemzéssel állapították meg, hogy kiléphet Indonézia. A távollét egyébként nem tartott túlságosan hosszú ideig. Az ország 1966. október elsején jelentette be, hogy újból tag kíván lenni. Az ENSZ pedig mindenféle formális felvételi eljárás nélkül fogadta vissza.

Az EU-ban egyelőre még az esetleges kilépés körülményeit is sűrű homály veszi körül. Hogy mi történne abban az esetben, ha egy tag később mégis úgy döntene, hogy ismét részt kíván venni az integrációban – mint az ENSZ esetében Malajzia – egyelőre találgatni sem lehet. Nem lehet tudni, hogy lenne-e reális esélye a visszalépésnek. (Bár az 50. cikk 5. bekezdése ezt a lehetőséget is megemlíti.)

Kizárásra is került már sor a nemzetközi szervezetek történetében. A Nemzetközi Munkaügyi Szervezetből a Dél-afrikai Köztársaságot zárták ki 1966-ban, s majd csak az apartheid sikeres leküzdésével, 1994-ben csatlakozhatott újra.

1962-ben pedig Kubát akarták kívül tudni az Amerikai Államok Szervezetének tagjai a Castro-rezsim megerősödése  miatt. Tagsági jogviszonyát azonban végül ő is visszanyerte 2009-ben.

Kizárásra egyébként az Európai Unió joga szerint nincs lehetőség. Egy állam csak úgy szűnhet meg tag lenni, ha saját elhatározásából elindítja az 50. cikk szerinti eljárást.

Fontos elhatárolni továbbá az egész unióból, illetve csak a monetáris unióból való kiválást. Ez utóbbiból sem lehet csak úgy távozásra bírni egy tagot, bármennyire is sokan szeretnék ezt most megtenni Görögországgal. Ebben az esetben legfeljebb egy új nemzetközi szerződés megkötése jöhetne szóba megoldásként, amit természetesen a helléneknek is alá kellene írnuk.

Milyen tapasztalatok vannak a kilépésről? A folytatásból kiderül

Néhány korábbi, a kilépés szempontjából releváns konfliktushelyzet

Az európai integráció történetének egyik legnagyobb konfliktusa volt az ún. üres székek politikája 1965-ben. A franciák, főként Charles de Gaulle hatására nem voltak hajlandók részt venni a Tanács ülésein. Így ellehetetlenítették a döntéshozatalt, végederményben pedig az egész rendszer működését bénították meg. Ezzel a magatartásukkal  – a szuverenitásukat féltve – az ellen tiltakoztak, hogy ne vezessék be az egyhangú döntéshozatal rovására a többségi döntéshozatalt, vagyis hagyják meg a tagállami vétójogot. A konfliktust végül a Luxemburgi Kompromisszum rendezte 1966-ban. E szerint bevezették a többségi döntéshozatalt, ugyankkor, a tagállamok valamilyen lényeges, elemi érdekükre hivatkozva ragaszkodhattak továbbra is a teljes konszenzushoz.

Kevesen tudják, hogy egy kormányváltás következtében Nagy-Britannia is közel állt már a kilépéshez, rögtön az 1972-ben történt csatlakozása után 3 hónappal. A csatlakozási szerződést a konzervatívok írták alá, az őket leváltó munkáspárt azonban vissza akarta fordítani a folyamatot, gazdasági nehézségekre hivatkozva. A brit Labour Party 16:9 arányban még népszavazásra is bocsátotta az ügyet. A referendumban azonban a nép a bennmaradás mellett döntött 67,2 százalékkal.

A munkáspárt ezzel még nem adta fel véglegesen a terveit. 1981-ben hozott egy nyilatkozatot (Statement by the National Executive Committee of the Labour Party), melynek értelmében, ha győztek volna a választásokon, mindenféle népszavazás nélkül kezdeményezték volna a kilépést. Erre sem került sor, a nyilatkozat azonban meglepő részletességgel írta le a kilépési eljárás menetét.

Görögország is állt már a szakadék szélén, szintén csatlakozásának évében, 1981-ben. Ekkor a szocialista párt (PASOK) kezdeményezett népszavazást a kilépésről. Törkvéseikből végül azért nem lett semmi, mert az újonnan megválasztott elnök, Konsztantinosz Karamanlisz pártjával ellentétben az integráció híve volt.

1992-ben Dánia okozot néhány válságos pillanatot. Ebben az évben került sor a Maartrichti Szerződés aláírására. A Maastrichti Szerződés, vagyis az Európai Unióról szóló szerződés mérföldkő volt az integráció történetében, mert megalapta a mai formájában létező Európai Uniót. Dániában azonban egy népszavazás következtében 82,9 százalékkal meghiúsult a ratifikáció. Mivel a reformszerződéseket minden tagállamnak alá kell írnia, felmerült az a lehetőség, hogy a tárgyalásokat csak 11 tagállammal folytassák tovább. Sőt, sokan eljátszadoztak azzal a gondolattal, hogy lépjen ki az összes tag egyszerre, és szervezzék meg az egész uniót teljesen új alapokon. Ilyen drasztikus lépésekre (szerencsére) nem került sor, Dánia végül aláírta az Európai Unióról szóló szerződést.

A következmények

A kilépés nem jelent teljes elszakadást. A tagsággal együtt járó jogok és kötelezettségek kétségtelenül megszűnnek ugyan, ám a tagság alatt az Unió áltak ratifikált nemzetközi szerződések továbbra is kötik a kiváló tagot. A kilépés időpontjában esetlegesen fenálló pénzügyi kötelezettségek és tartozások szintén megmaradnak a nemzetközi szerzvezettel szemben.

Más kérdés, hogy az előbb említett jogi következmények mellett ténylegesen mit vonna maga után egy tagállam kilépése. Ez nem mindegy sem a kilépő, sem a maradó tagok, végső soron pedig az Unió szempontjából sem. Egyértelmű következtetéseket szinte lehetetlen levonni, és az eddigi vélemények is nagyon szélsőségesek ezzel kapcsolatban. Vannak, akik szerint már csak a kérdés felvetése is felelőtlenség, mások viszont nem látnak más megoldást a problémákra.

EU-ból csak egy van

Az Európai Uniónak van néhány olyan tulajdonsága, amely minden más nemzetközi jogalanytól megkülönbözteti. Ez a szupranacionalitás. Más szóval nemzetek felettiség, a nemzetek akaratából, melynek legfontosabb alapkövei a politikai önállóság, az uniós jog elsőbbsége a tagállami joggal szemben, valamint a pénzügyi önállóság.

Továbbá a tagállamok és maga az EU között olyan különleges és szerves kapcsolat van, amelyre nincs máshol példa a világon. A tagállamok korlátozták szuverenitásuk egy részét az Unió javára, ugyanakkor az Uniónak is számos kötelezettsége van a tagállamokkal szemben.

Lüder Gertner, az Európai Politikáért Felelős Centrum vezetőjének szavait idézve: „A tagállamok törvényeinek 84 százaléka jön ma Brüsszelből”.

Egy ilyen szoros kötelékből való kiszakadás rengeteg kockázattal járhat, és több benne az ismeretlen tényező, mint a föderáció felé való elmozdulásban. Mert az integrációs folyamat elmélyülése eddig végső soron mindig sikerrel járt, kilépésre azonban még nem volt példa.

Az Európai Unióból való kilépés lehetőségét  sokféle szemszögből meg lehet közelíteni. Lehet róla gondolkodni hideg fejjel, higgadtan, vagy kétségbeesetten, indulatokkal, ahogy a görög demonstrálók is teszik ezt napjainkban.

Jogi szempontból azonban mindenképp egy egyedülálló, és állandóan fejlődő folyamat feladását jelentené. Ezért lehetetlen lehetőség az EU-ból való kilépés.