Az alkotmánymódosítást bírálja a Velencei Bizottság

A Velencei Bizottság úgy véli, hogy a magyar alkotmány negyedik módosítása konzerválja az Országos Bírósági Hivatal elnökének problematikus pozícióját, komolyan aláássa az alkotmányos kontroll lehetőségeit, és veszélybe sodorja a fékek és ellensúlyok alkotmányos rendszerét. Az Európa Tanács jogi tanácsadó testülete péntek este fogadta el és hozta nyilvánosságra a negyedik alkotmánymódosításról készült jogi szakvéleményét.

A magyar kormány által a közelmúltban bejelentett néhány változtatás üdvözlése mellett a Velencei Bizottság pénteken közzétett értékelésében meglehetősen elmarasztaló véleményt formált a negyedik magyar alkotmánymódosításról.

Az Európai Tanács alkotmányjogi tanácsadó testülete, amely az Európa Tanács főtitkárának és a magyar külügyminiszternek a kérésére vette az ET alapelveinek szempontjából górcső alá a jogi aktust, arra a következtetésre jutott, hogy a negyedik alkotmánymódosítás „egy olyan szemléletet tükröz, ami a kormányzati többség politikai eszközének tekinti az alkotmányt, és az alkotmányozás és a hétköznapi politikacsinálás közötti érdemi különbségtétel eltörlésének egy jele”.

Az összesen 31 oldalas jogi szakvélemény záró következtetéseiben a testület nyomatékosítja, hogy a magyar alaptörvényt nem szabadna politikai eszköznek tekinteni. „A hétköznapi politikacsinálás és az alkotmányos politika közötti lényeges különbségtételt és az előző utóbbinak történő alárendelését nem szabad figyelmen kívül hagyni, nehogy a demokrácia és a jogállamiság sérüljön Magyarországon” – állapítja meg véleményében a külföldi alkotmányjogászokból álló tanácsadó testület.

A VB megítélése szerint az alaptörvény negyedik módosítása több szempontból is változtatott az alkotmányon, így az egyének emberi jogait, a normális igazságszolgáltatást és a magyar alkotmánybíróság szerepét illetően.

Az alkotmányjogászok eléggé részletesen kifejtik, hogy szerintük miért nem tartható az a magyar érvelés, amely azzal vesz védelmébe az európai intézmények által vitatott magyar jogi rendelkezéseket, hogy ugyanazok a passzusok más országok jogszabályaiban is előfordulnak.

„Önmagában az, hogy egy rendelkezés egy másik ország alkotmányában is szerepel, nem jelenti azt, hogy az beilleszthető bármilyen más alkotmányba. Minden alkotmány a különböző hatalmi egyensúlyok és jogkörök kiegyensúlyozásának az eredménye. Ha egy állami testület hatalmi jogköröket kap, akkor e hatalom gyakorlásának hatékony ellenőrzéséhez más jogköröket kell biztosítani. Minél nagyobb hatalommal bír egy intézmény, annál szigorúbb kontrollmechanizmusokat kell kiépíteni. Az összehasonlító alkotmányos jogot nem lehet leszűkíteni egy másik ország alkotmányában meglévő rendelkezés beazonosítására annak érdekében, hogy a saját ország alkotmányának demokratikus bizonyítványát igazolják vele. Minden egyes alkotmány a fékek és ellensúlyok összetett sora, és minden egyes rendelkezést a hatalmi egyensúly egészének kontextusában kell megvizsgálni” – fejtegeti jogi szakvéleményében a Velencei Bizottság.

A testület úgy ítéli meg, hogy a negyedik alkotmánymódosítás önmagában hiányosságokat hoz létre vagy konzervál a magyar alkotmányos rendszerben. Az aggodalom fő tárgyának az alkotmánybíróság szerepét nevezi, és kisebb mértékben a mindennapos igazságszolgáltatást. Általánosságban az emberi jogok terén pedig úgy látja, hogy számos kérdést az alkotmánybíróság korábbi döntéseinek figyelmen kívül hagyásával szabályoz az alkotmánymódosítás.

„Ezek az alkotmánymódosítások nem csak azért aggályosak, mert az alkotmányos kontrollt szisztematikusan blokkolják, de tartalmi lényegüket illetően is, mert ezek a rendelkezések ellentmondanak az alapvető jogok elveinek és az európai normáknak” – áll a jogi szakvéleményben.

Ennek a véleménynek az alátámasztására több példát is felhoznak az alkotmányjogászok. Így azt, hogy a kommunista múltra vonatkozó rendelkezések általánosságban, egyéni elbírálás nélkül határozzák meg a felelősséget. Hiányolják továbbá az egyházak elismerésének pontos kritériumát, és egy hatékony jogorvoslati lehetőség biztosítását egy esetleges elutasító döntéssel szemben. Kifogásolják azt is, hogy a politikai hirdetésekre vonatkozó korlátozások – szerintük – aránytalanul sújtják az ellenzéki pártokat. Végül pedig túlságosan ködösnek tartják a közösségek méltóságáról szóló rendelkezéseket, és úgy vélik, hogy „a magyar nemzet méltóságának különleges védelme azt a kockázatot vetíti előre, hogy Magyarországon a jövőben sérülhet a szólásszabadság a magyar intézmények és tisztségviselők védelmében”.

Az igazságszolgáltatásban a VB szerint a negyedik módosítás alkotmányos szintre emeli az Országos Bírósági Hivatal (OBH) elnöke pozíciójának túlsúlyát az Országos Bírói Tanácshoz viszonyítva, amelyet az alaptörvény még csak meg sem említ. A Velencei Bizottság ugyanakkor „melegen üdvözli” azt a kormányzati bejelentést, hogy javasolni fogja a parlamentnek a bírósági ügyek áthelyezéséről szóló rendszer eltávolítását alkotmányos és jogszabályi szinten egyaránt.

A VB a kormánynak egy parlamenti eljárás bevezetésére vonatkozó bejelentését is üdvözli a bírósági döntésekből származó előre nem látható kiadások esetén kivethető rendkívüli adók lehetőségéről szóló rendelkezésnek az alkotmányból való kivételéről. A tanácsadó testület ugyancsak pozitívan fogadja azt a bejelentést, hogy 30 napról 90 napra hosszabbítják meg azt a határidőt, amelyen belül az AB-nek foglalkoznia kell a bíróságok beadványaival. A testület szerint ez javítana a helyzeten, de még mindig túlságosan szorosnak tartja a határidőt és úgy véli, hogy realistábban kellene végrehajtani a rendelkezést.

A jelentés az alkotmánybíróság szerepének is nagy figyelmet szentel, megállapítva, hogy a negyedik alkotmánymódosítás több módon is komolyan érinti a testület szerepét.

Először is az alkotmánymódosításban az alkotmánybíróság korábbi döntéseire reagálva egy sor rendelkezés alkotmányos szintre emel „ügyeket”. A VB szisztematikus megközelítést lát abban, ahogy az AB által alkotmányellenesnek nyilvánított rendelkezéseket alkotmányos szintre emelnek. Ezt szerinte már a régi alkotmányban is alkalmazták, aztán az átmeneti rendelkezésekben, most pedig magában az alaptörvényben is. „Ez az alkotmánybíróság számára fenyegetés, hogy megfosztják fő funkciójától, ami az alkotmányosság őre és az ellenőrző szerv a fékek és ellensúlyok demokratikus rendszerében” – szögezi le a jogi szakvélemény.

A VB szerint az AB korábbi joggyakorlatára való hivatkozás lehetőségének megvonása „szükségtelenül megszakítja az AB esetjogát egy sor elvet illetően, amelyek túlmutatnak az alkotmány keretein és közvetlenül összefüggésben állnak az Európa Tanács alapelveivel: a demokráciával, az emberi jogok védelmével és a jogállamisággal”.

A harmadik észrevétel: a negyedik alkotmánymódosítás ahelyett, hogy visszaállítaná az AB hatásköreit a költségvetési vonatkozású potenciálisan alkotmányellenes jogi szabályozás felülvizsgálatában, konzerválja, állandósítja azt a rendszert, ami a potenciálisan alkotmányellenes törvényeket megóvja az alkotmányossági normakontrolltól, „még akkor is, ha elültek a költségvetési problémák”.

„Összességükben ezek az intézkedések fenyegetést jelentenek az alkotmányos igazságosságra és a magyar alaptörvényben foglalt alapvető elvek elsőségére. Az alkotmánybíróság szerepének korlátozása azzal a kockázattal jár, hogy negatívan hathat az Európa Tanácsnak mind a három alappillérére: a hatalmi ágak szétválasztására, az emberi jogok védelmére és a jogállamiságra” – szögezi le az ET alkotmányjogi tanácsadó testületének jogi szakvéleménye.