Évtizedes a Nemzetközi Büntetőbíróság

2012. július 4-én a Külügyminisztérium adott otthont a Nemzetközi Büntetőbíróság (ICC) fennállásának 10. évfordulója alkalmából szervezett konferenciának. A Római Statútum hatályba lépéséről megemlékező konferencián az ICC eddigi eredményei és jogi kérdései mellett a jövőbeli kihívásokat is megvitatták a résztvevő szakemberek.

Tíz éve, 2002. július 1-jén lépett hatályba a Nemzetközi Büntetőbíróság (ICC) létrehozásáról szóló Római Statútum (RS). A kerek évfordulót ünneplő részes államok immár egy évtized munkáját és tapasztalatait értékelhetik, melyre lehetőséget adott a budapesti Külügyminisztériumban ez alkalommal megrendezett konferencia is: A rendezvény egyik további apropójául szolgált, hogy Magyarországot 2012 decemberében a Közgyűlés beválasztotta az ICC büró tagjai közé. A konferencia kiemelt résztvevője és felszólalója volt Hans-Peter Kaul bíró, az ICC volt elnökhelyettese, aki beszédében elmondta, hogy milyen nehézségeket okozott az ICC felállítása és milyen út vezetett addig, hogy ma már a büntetőbíróság a nemzetközi büntetőjog egy kiemelt és modellalkotó szervezetévé vált. Kaul ugyanakkor felhívta a figyelmet arra is, hogy az ICC számtalan kihívással néz szembe jelenleg is, melyek száma a jövőben sem fog csökkeni, továbbá a bíróság munkáját is sok feloldatlan akadály nehezíti.

Az ICC

Az ICC létrehozásának igénye már az I. világháborút lezáró béketárgyalások kapcsán körvonalazódni látszódott, azonban hiába merült fel újra és újra egy (permanens) nemzetközi büntetőbíróság felállításának ötlete az elkövetkező évtizedekben is, az első ilyen törvényszék csak ad hoc jelleggel működött először 1993-ban, majd 1994-ben Ruanda és Jugoszlávia háborús bűncselekményei okán. Ugyanakkor ezt követően már nem váratott sokáig magára egy Állandó Nemzetközi Büntetőbíróság felállítása sem, mely az ENSZ elsődleges bírói szerve, a hágai Nemzetközi Bíróság (ICJ) mellett működne. Így 1998. június 15. és 17. között az ENSZ Nemzetközi Jogi Bizottságának javaslatára a Világszervezet 160 állam részvételével nemzetközi diplomáciai konferenciát rendezett Rómában, ahol elfogadták a hágai székhelyű ICC felállításával és működésével foglalkozó RS-t, ami három évvel később hatályba is lépett. A Statútumot Magyarország az elsők között ratifikálta még 1999. január 15-én. Magyarország emellett aktívan részt vesz (Jugoszlávia ügyében is asszisztált) az ICC munkájában is, valamint 2006-ban kihirdette az ICC mentességeiről szóló egyezményt is.

A jelenleg 121 részes állammal rendelkező bíróság joghatósági körébe az RS 5. cikkének értelmében a népirtás, az emberiesség elleni és háborús bűncselekmények, valamint az agresszó bűntette tartoznak (utóbbi csak 2017-től). Az ICC-nek abban az esetben van eljárást lefolytató joghatósága, ha az ügyet egy részes állam vagy az ENSZ BT utalta (ld. ENSZ 7. fejezete) az ügyész elé, illetve ha maga az ügyész kezdeményezte azt. (Ugyanakkor elveszti joghatóságát, ha az ügyben jogosult állam már eljárt vagy eljár, esetleg lefolytatta az eljárást, illetve amennyiben az eset nem igényli a további eljárást.) Létrehozásának és működésének jelentősége abban áll, hogy a szintén hágai székhellyel rendelkező ICJ-vel szemben, joghatósága kiterjed az egyénekre is. Tevékenysége emellett visszatartó és elrettentő erőt jelent, valamint biztosítja, hogy egy háborús bűnös se kerülhesse el a felelősségre vonást – zárta beszédét Kaul bíró. Hozzátéve; mindezek eléréséhez és biztosításához hatékonyabbá kell tenni  az ICC fellépését (különösen a nyomozás, felkutatás, bizonyítékgyűjtés területein) és nagyobb nemzetközi támogatásban kell annak működését részesíteni.

Az együttműködés kérdései

Az ICC-t középpontba állító budapesti konferencia első főtémája az együttműködés volt. Dr. M. Nyitrai Péter, a Szent István Egyetem oktatója panelnyitó előadásában a nemzeti államok és az ICC kapcsolatának problémáira világított rá, különös tekintettel az együttműködés kérdésére. Az emberiesség elleni bűncselekmények kapcsán felmerült, hogy minden probléma egyéni, tehát azok megoldására különböző fejlesztendő stratégiák kellenek. Tekintve azonban, hogy nincs olyan nemzetközi büntetőjog, ami egységesen alkalmazható, számos jogi és részben politikai dilemmával kellett szembe nézni az ICC intézményesülése során is. Ezt bizonyítja, hogy végül a bíróság által alkalmazott jog igen vegyes képet mutat (az RS-ban rögzített alanyi és eljárásjog; alkalmazható nemzetközi szerződések; nemzetközi jog elvei, szabályai (nemzetközi szokásjog); a különböző nemzeti jogrendszerek szabályai; a Bíróság által meghozott elvek, szabályok). Továbbá fontos tudnivaló az ICC-ről, hogy – mint látható – nincs teljeskörű hatásköre; nincs például kényszerítő apparátusa sem, vagy ami még fontosabb az együttműködését az államközi kooperációk mintájára végzi (bár vannak lényeges különbségek).

Potenciális együttműködési akadályt jelent a kiadatás és átadás tárgyköre is (ld. 102. cikk), ez azonban az EU tagországok körében már megoldott. A 101. cikkbe foglalt specialitás elve pedig azért nem befolyásolja az együttműködést, mert erről lemondhatnak a részes államok. A nem részes államokkal való együttműködése az ICC-nek még problematikusabb, hiszen ebben az esetben még inkább megkérdőjeleződik az együttműködési kötelezettség. Ennek megoldására Nyitrai szerint 3 eset kör szolgálhat; az 1969-es bécsi egyezmény 35. cikke (harmadik állam által kötelezettségeket megállapító szerződésekről), írásbeli szerződés hiánya is akár (BT határozat pl. az 1593-as), illetve a – legvitatottabb – genfi egyezmény kitétele (ahol szintén nincs írásbeli kötelezettségvállalás, de a nemzetközi jog kötelezhet rá). Végül a nemzetközi szervezetekről szólva elhangzott, hogy az ICC kapcsolatai ezekkel meglehetősen limitáltak, bár egyfajta nyitás jellemzi az elmúlt időszakot. Az ICC különösen az Európai Unióval fűzi egyre szorosabbra a kapcsolatokat (EU 2006, EU Tanács). Ennek egyik mögöttes oka abban keresendő, hogy a bíróság legnagyobb finanszírozója Japán mellett az Európai Unió (ENSZ pénz nincs benne). Ugyanakkor itt említendő meg az a gyakran elhangzó kritika is, mely szerint az ICC csak afrikai problémákkal foglalkozik.

Cikkünk nem ért véget. Lapozzon!

A kudarc fokozatai

Dr. Lattmann Tamás, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem adjuntusa – összességében inkább kritikus hangvételűnek tekinthető – előadása elején megjegyezte, hogy bár Magyarország az elsők között ratifikálta a RS-ot, annak szövegét 2001. novembere óta még mindig nem hirdették ki (és magyar nyelvű fordítása sem készült el). Ezt követően pedig az ENSZ BT által az ICC elé utalt esetek problematikusságáról beszélt, rávilagítva az ICC átpolitizálódásának veszélyeire is, mely felé – véleménye szerint – jó eséllyel halad a Büntetőbíróság (bár léteznek ezt meggátló kompromisszumos megoldások). A BT kezében ugyanis egyfajta alku eszközzé (fenyegetés, lebeszélés) válhat, hogy a Büntetőbíróság elé utalhatnak egyes eseteket. Különösen, ha az együttműködés szabályait figyelembe vesszük; a BT kötelezheti együttműködésekre az államokat (bár határozatai nem minden esetben kötelező érvényűek), míg az ICC-nél ez valamivel problematikusabb. Ugyanakkor a BT megteheti azt is, hogy tulajdonképpen „megvárja” amíg politikai eszközök révén rendeződik a helyzet. Láthatjuk, hogy Szíria esetében milyen lépéseket és döntéseket tesznek, ami jelenleg kérdésessé teszi, hogy a szíriai eset kapcsán megtörténik-e az ICC bevonása vagy sem. Az ICC-vel való munka ugyanis egyszerre jelenti a feladatok áttelepítését és esetleges problémák felmerülését is.

A Büntetőbíróság eddigi tevékenységét összegezve Lattmann elmondta, hogy működése során sikert még nem sikerült felmutatnia az ENSZ bíróságnak. Az eddigi néhány, csupán példaértékűnek tekinthető lefolytatott eljárás alapján a kudarc fokozataiként értékelhetők az ICC eredményei (legalábbis a BT által utalt esetekben mindenképpen). Ezt támasztják alá Szudán és Líbia esetei is. Mindkét ügyben kudarcott vallott az ICC. Előbbi esetében ez még kiszámítható volt; az ügyet a BT utalta (1593-as határozat) az ügyész elé 2005. márciusában, majd népirtás (ezt a vádpontot később bizonyíték hiányában ejtették), emberiesség elleni bűncselekmény és háborús bűncselekmény vádjával 2009. márciusában elfogató parancsot adtak ki Omar al-Bashir szudáni elnök ellen. Az övé volt az első államfői kázus az ICC előtt. Elfogatására azonban nem került sor, melyben jelentős szerep jutott az Afrikai Uniónak, mely úgy határozott, hogy nem működik együtt az ICC-vel. A nyílt szembeszegülés jelének volt tekinthető többek között az Arab Liga 2009. áprilisi dohai gyűlése, majd az Afrikai Unió 2009. júliusi szirti gyűlése (melyen al-Bashir az ENSZ főtitkára mellett foglalhatott helyet). Mindezek felett – az Afrikai Unió mellett – az ICC másik kritikusának tekinthető Kína sem fogta el az elnököt, amikor az 2011. júniusában Pekingbe látogatott. Holott ekkor már egy második elfogató parancsot (2010. júliusában) is kiadtak a szudáni elnök ellen, mely már népirtással is vádolta.

A kudarc várható volt, mely szomorú bizonyítéka lett annak, hogy a Kaul bíró által megfogalmazott gondolatot, miszerint senki nem kerülheti el a büntetlenséget, a gyakorlatban még nem sikerült megvalósítania a bíróságnak. A kudarc másik fokozatát Líbia jelenti, mely váratlannak tekinthető. (Itt ugyanis az állam(ok) nem megvédeni akarta, hanem maga felelősségre vonni az elfogott háborús bűnösöket.) A líbiai polgárháború okán az ügyet szintén a BT utalta az ügyész elé (1970-es határozat). Az ICC 2011. májusában elfogató parancsot adott ki Muammer Kaddafi fia, Szajf al-Iszlám és Abdullah Szenusszi ellen emberiesség elleni bűncselekmények vádjával. mellyel Kaddafit is megvádolták. A volt líbiai vezető ellen később törölték az ügyet halála miatt. A többi bűnöst pedig a tripoli vezetés akarja megbüntetni; kérdés, hogy képes lesz-e erre vagy végül az ICC folytatja le az eljárásokat.

Líbia egy másik problémára is rávilágított, még pedig a diplomáciai mentességére; a 2011-es polgárháború idején ICC alkalmazottakat tartóztattak le és helyeztek vizsgálati fogságba. A bíróság azonnal tiltakozását fejezte ki és követelte tisztségviselői szabadon bocsátását diplomáciai mentességükre (is) hivatkozva. Ezt azonban a RS-ban nem részes államok (így Líbia sem) nem kötelesek elismerni. Igaz, létezik már egy külön egyezmény az ICC munkatársainak immunitásáról, de ezt még sok állam nem erősítette meg.

Béke vagy igazságszolgáltatás

Folytatva az ICC és az ENSZ BT együttműködésének kérdéseit, a témát Dr. Csapó Zsuzsanna, a Pécsi Tudományegyetem munkatársa a RS 16. cikkén keresztül közelítette meg. A cikk értelmében a BT felkérheti az ICC-t, hogy 12 hónapig ne indítson vagy ne folytasson eljárást, nyomozást egy ügyben. Ez az igen kérdéses cikk egy kompromisszum eredményeként kerülhetett be a RS-ba, mely azt hivatott biztosítani, hogy az ICC ne kerülhessen a BT kontrollja alá, ugyanakkor ne lehessen teljesen apolitikus sem. E vitatott rendelkezés elvezet minket az ICC és ENSZ között megkötött együttműködési megállapodáshoz, melynek lényege abban áll, hogy – csakúgy mint az ENSZ-é – az ICC tevékenysége is béke megőrző.(Mivel pedig a békefenntartás egyedül nem lehetséges, a Nemzetközi Jogi Bizottság 1994-ben még egy tervezetet is benyújtott arra, hogy az ICC nem járhatna el a BT nélkül. Ezt azonban elvetették, mivel a bíróság így könnyen a BT ellenőrzése alá került volna.)

Felmerül azonban a kérdés, hogy a Büntetőbíróság függetlenségét (mennyiben) szolgálja-e a 16. cikk? Tény ugyanis, hogy a BT felfüggesztést kezdeményező joga kényes politikai helyzetekben az egyik legjobb megoldás, ráadásul nem fosztja meg az ICC-t a joghatóságától sem és nem ad amnesztiát sem. Amit ad, az az idő. Csapó szerint ugyanakkor ez is kényes kérdésekhez vezethet, történetesen ahhoz, hogy ez az időadás értelmezhető-e halogatásként, és eképp akár megtagadott igazságszolgáltatásként. 

Vannak ugyanis szituációk, melyek esetén az igazságszolgáltatás megkezdése akár a békét is fenyegetheti és a tartós béke érdekében a felelősségrevonás másodlagossá válhat. (Ezen feltevés nem véletlenül váltott ki heves tiltakozást és általános vitát már a Római konferencián is.) A gyakorlatban pedig három példát láthattunk a 16. cikkre való hivatkozás kapcsán. Az első példát az amerikai kérésre életrehívott 1422-es BT határozat jelenti, mely egy évig a bíróság joghatóságának kizárását jelentette a nem részes államok békefenntartói esetében. Ezt a mind jogilag, mind politikailag kétséges határozatot 2002 után 2003-ban is meghosszabította a BT, míg végül 2004-ben már nem újították meg. Másodjára Darfúr kapcsán hivatkoztak a cikkre, azzal az indokkal, hogy a béketárgyalások sikerét veszélyeztetné az eljárás. Az Afrikai Unió és más afrikai, valamint arab szervezetek kérése ellenére végül nem született BT határozat az ügyben, de az ügyet a BT később az ICC elé utalta. Igaz, a 16. cikkre utalva később felfüggesztette. A RS-ban nem részes államok békefenntartói pedig mentességben részesültek Darfúrban. Az utolsó hivatkozott példa Kenyáé, ahol végül a komplementaritás elvére (maguk járnak el) hivatkozva nem került az ICC elé az ügy.

Csapó felhívta a figyelmet, hogy a béke érdekében hátráltatott igazságszolgáltatásnak politikai és gyakorlati következményei egyaránt lehetnek. Először is felmerül a zsarolás veszélye; ha egy ország addig nem biztosítsa a békét, amíg a BT a 16. cikk értelmében újra és újra meg nem hosszabítja az igazságszolgáltatás elhalasztását. Ez idő alatt pedig az addig összegyűjtött bizonyítékok sorsa és későbbi felhasználhatósága ugyanolyan kérdésessé válik, mint az, hogy a letartóztatott személyek fogságban maradjanak-e, tarthatóak-e a felfüggesztés idejére.

Az agresszió fogalma és kérdése

Dr. Hoffmann Tamás a Budapesti Corvinus Egyetem munkatársa a 2010-es Kampalai Felülvizsgálati Konferencia eredményeiről beszélt. Az Ugandában tartott konferencián (melyen csupán a részes államok 2/3-a vett részt) két módosítást fogadtak el; egyrészt bizonyos típusú fegyverek használatát büntetnék a nem nemzetközi konfliktusokban, valamint hiánypótló meghatározás született az agresszió bűntettéről is. Utóbbi bűncselekmény kérdése egyre inkább előtérbe került az elmúlt években. Mindkét módosítás érvényben lesz a nem részes államok kapcsán is, de hatályba lépésükre még várni kell. A második módosítás (agresszió-fogalom) első ratifikáló állama Liechtenstein lesz 2013. május 8-án. Ahhoz azonban, hogy az ICC hatáskörrel rendelkezzen az agresszió tárgykörében is, legalább 30 államnak ratifikálnia kell azt, melyre valószínűleg 2017-ig várni kell.

Az agresszió már 1998-ban a Büntetőbíróság tárgyi joghatósági körébe került, de ekkor még nem definiálták. 2010-ben Kampalában végre megszületett egy kompromisszumos definíció; „olyan cselekedet, amely jellegénél, súlyosságánál vagy kiterjedésénél fogva nyilvánvalóan megsérti az ENSZ Alapokmányt”. A fogalom alapját az 1979. évi 3314. közgyűlési határozat adja, mely megkülönböztette az agresszió cselekedetét az agressziós háborútól. Előbbit az ICC évekig hivatkozási alapként használta. Fontos kitétele a módosításnak, hogy a jelleg, súlyosság, kiterjedés hármasból legalább kettőnek teljesülnie kell, továbbá a bűncselekmény elkövetését vezetői pozícióhoz kötik. További megszorítás, hogy az ügyésznek minden eljárás előtt igazolnia kell, hogy a BT megállapította-e agressziós cselekedet történtét (Ezt a BT ritkán teszi meg, és ezen a ponton ismét visszaköszön az ICC-t korlátozó szerepe). Ennek hiányában ugyanis 6 hónapig fel kell függeszteni az eljárást. (ld. az ENSZ Alapokmányának 39. cikke, mely a BT hatáskörébe utalta az agresszió cselekedetének megállapítását.)

A budapesti konferencia mindezek mellett számos más kérdéskört is érintett még, beleértve az áldozatok és elkövetők védelmének kérdését, a RS implementációja által felvetett problémákat, valamint a jogalkalmazhatósági aggályokat is. Összességében elmondható, hogy az ICC nehéz tíz éven van túl és a kezelendő kérdések mennyiségét és a jövő kihívásait tekintve senki nem kérdőjelezi meg Hans-Peter Kaul bíró szavait; sosem lesz könnyű az ICC munkája.