Ezzel a húzással talán meg lehet menteni az eurót

A szerződésmódosítás elkerülhetetlennek látszó, mégsem minden kockázattól mentes útjára lép várhatóan csütörtökön és pénteken az Európai Unió annak érdekében, hogy helyreállítsa az euróövezet stabilitását, visszanyerje a befektetők bizalmát és hosszabb távon a jelenleg hiányzó gazdasági dimenzióval egészítse ki a pénzügyi uniót.

Herman Van Rompuy, az Európai Tanács elnöke az október végi EU-csúcson kapott mandátum értelmében a gazdasági kormányzás megerősítésére hivatott további lépésekről és azok megvalósításának lehetséges formáiról terjeszt időközi jelentést csütörtökön este Brüsszelben az EU27-ek állam- és kormányfői elé. Az öt oldalas dokumentum azonban igazából az eddigi talán legrészletesebb és legkoherensebb tervrajz arról, hogy a jelenleg 17 tagú euróövezet milyen rövid-, közép- és hosszú távú lépéseken keresztül indulhat el egy valódi gazdasági és fiskális unió felé.

A tagállamok vezetői ilyen értelemben sokkal többről vitatkoznak majd csütörtökön és pénteken, mint arról, hogy módosítsák-e és ha igen, milyen módon az uniós szerződést. „Ha meg tudnánk egyezni a gazdasági kormányzás további megerősítését szolgáló lépésekről, akkor már csak egy lépésre vagyunk a gazdasági uniótól. Ha minden jól megy, úgy állhatunk fel az asztaltól, hogy lefektettük egy egyesült Európa alapjait” – jelentette ki szerdán egy magas rangú tagállami diplomata.

A két kérdés: mit és hogyan?

Van Rompuy jelentése – aminek elkészítésébe az Európai Bizottság és az Eurócsoport elnökét is bevonta – két lényeges kérdésre koncentrál: mit kellene tenni a még hitelesebb eurózónán belüli gazdasági koordináció érdekében, és ezeket milyen módon lehet és célszerű megvalósítani.

A jelentés leszögezi, hogy „a gazdasági és a pénzügyi unió stabilitása és egysége megköveteli a már elfogadott intézkedések gyors és következetes végrehajtását és további minőségi lépéseket egy tényleges „fiskális unió” irányába”. Ez a dokumentum szerint a gazdasági politikák lényegesen szorosabb összehangolását, a felügyelet és ellenőrzés magasabb fokát és fegyelmet követel meg a nemzeti politikákban.

Az EiT elnöke leszögezi, hogy mindezt az EU egységének, valamint az euróövezet és az EU egésze közötti koherenciának a megőrzése révén kell megvalósítani.

A jelentés a továbblépést illetően két csoportra osztja a szükségesnek tartott intézkedéseket. Egyrészt olyanokra, amelyeket a jelenlegi szerződés keretei között is végre lehet hajtani, másrészt olyanokra, amelyekhez az EU-szerződés módosítása szükséges.

Ami az első kategóriát illeti, a papír két pótlólagos intézkedést ajánl az állam- és kormányfők figyelmébe. Először is egy külön eljárás kidolgozását annak az október végi EU-csúcson elfogadott elvnek a gyakorlatba való átültetéséhez, amelynek értelmében az eurózóna tagállamainak minden olyan érdemi gazdasági reformtervről előzetesen egyezetniük kell Brüsszellel és partnereikkel, amely potenciálisan hatással lehet a valutaövezet egészére. Másrészt a másodlagos jogalkotáson keresztül fontosnak nevezi világos kritériumok meghatározását azoknak az ajánlásoknak az előre történő beazonosításához, amelyek alapján az ajánlásokat nem teljesítő tagállamokat pénzügyi szankciókkal sújthatják.

A dokumentum szerint ugyanakkor a valutaövezetnek a tényleges gazdasági unió felé történő elmozdulása további lépéseket tesz szükségessé az integráció terén, „egy új fiskális paktum” irányába. (Ezt a kifejezést először Mario Draghi, az Európai Központi Bank elnöke használta múlt héten az Európai Parlamentben). Ez azonban már a szerződés, vagyis az elsődleges jog módosítását igényelheti. A fiskális paktum lényegét a jelentés pedig abban foglalja össze, hogy növelni kell a költségvetési szabályok hitelességét és biztosítani azok maradéktalan végrehajtását.

A szerződés módosításának válfajai

A Van Rompuy-féle jelentés két lehetséges megoldást ajánl a szerződés módosítására, ám mint az elnökhöz közel álló források szerdán rámutattak, ezek nem egymást kizáró opciók, hanem egymással párhuzamosan, egymást kiegészítve alkalmazhatók, attól függően, hogy milyen intézkedésről is van szó.

A dokumentum egyik lehetőségként az uniós szerződés 12-es számú, a túlzott mértékű deficiteljárásról szóló jegyzőkönyvének érdemi módosítását javasolja, amit a másodlagos jogalkotáson keresztül történő (tehát szerződésmódosítást nem igénylő) további reformok egészíthetnének ki.

A másik megoldás a szerződés módosítása az alapdokumentum 48-as cikke alapján. Ennek két különböző változata képzelhető el. Az egyik a korlátozott, vagy egyszerűsített szerződésmódosítás, ami a gyorsabb módszer, mert nem teszi szükségessé a Konvent összehívását. Előfeltétele ugyanakkor, hogy ne történjen hatáskör-átruházás az EU javára. Ha ilyenre mégis sor kerülne, akkor a hagyományos, normális szerződésmódosítási eljárásrend lép életbe. Ebben az esetben Konventet kell összehívni, amit egy kormányközi konferencia követne és végül a nemzeti ratifikáció.

Ami a 12-es számú jegyzőkönyvet illeti, azt a Tanács a Bizottság javaslatára, az EP-vel és az Európai Központi Bankkal folytatott konzultációt követően egyhangú döntéssel módosíthatja. Mivel ennek az eljárásnak az értelmében nem kell nemzeti szinten ratifikálni a döntést, ez egy kifejezetten gyors procedúrát kínál, az érdemi változtatások lehetőségével.

Van Rompuy és csapata szerint a 12-es számú jegyzőkönyvben rögzíthetnék az eurózóna tagállamainak azt a kötelezettségvállalását, hogy a gazdasági ciklus folyamán kiegyensúlyozott költségvetést érnek el és azt fenn is tartják. Ez tulajdonképpen a túlzott mértékű államháztartási hiány elkerülését és az államadósság GDP-arányosan 60 százalék alá való leszorítását jelenti. A jegyzőkönyvben ezentúl a valutaövezet tagjait arra is köteleznék, hogy a fenti „aranyszabályt” átvegyék nemzeti jogrendszerükbe, lehetőség szerint alkotmányos szinten. Az Európai Bíróság pedig ellenőrizhetné azt, hogy a tagországok megfelelően átvették-e ezt a szabályt a nemzeti jogrendszerükbe. A jelentés azt javasolja, hogy a szabály egészüljön ki egy automatikus korrekciós mechanizmussal (a kiadások csökkentésével, az adók növelésével, vagy mindkettő), ami akkor lépne életbe, ha egy tagállam eltérne a kijelölt iránytól.

További javaslat, hogy a szerződés 136-os számú cikke alapján másodlagos jogalkotás révén tovább erősítsék a deficiteljárást.

A jelentés egy további, az előzővel párhuzamos, vagy azt követő lehetőségként szól a szerződés 48-as cikk alapján történő módosításáról, ami a Gazdasági és Pénzügyi Unióra vonatkozó rendelkezéseket tartalmazza. A felülvizsgálat formailag a 136-is cikk és/vagy az Eurócsoportról szóló 14-es számú jegyzőkönyv módosítását vonná maga után.

Ha hatalomátruházás, akkor rendes módosítás

Ez a megoldás azonban, legyen szó egyszerűsített vagy normális eljárásról, időigényesebb lenne és – ahogy fentebb írtuk – valamennyi tagállamban ratifikálni is kellene. Másfelől lehetőséget adna a költségvetési keret mélyrehatóbb módosítására.

Egy ilyen szerződésmódosítás tárgya lehetne a jelentés szerint az euróövezeti tagállamokra vonatkozó deficiteljárás módosítása, a szankciók automatikus jellegének megerősítésével, mégpedig az úgynevezett fordított minőségi többségi szavazás kiterjesztésével. Ez utóbbi lényege, hogy a tagállamok csak ilyen többség birtokában tudnák megmásítani az eljárás előtt és annak szakaszában a Bizottság ajánlásait. Az úgynevezett hatos jogszabályi csomag, ami december 13-án lép hatályba, már számos területen bevezette ezt. Most ugyanakkor arra a szituációra is kiterjesztenék, amire az előző körben nem sikerült, jelesül amikor a Tanács arról dönt, hogy deficiteljárás alá von-e egy tagállamot. Ehhez azonban módosítani kell a szerződést, hogy helyet kapjon benne a fordított minőségi többségi szavazás.

A szerződésmódosítás révén az uniós intézmények hatáskörét is ki lehetne terjeszteni, nagyobb beleszólási lehetőséget adva számukra abban az esetben, ha a tagállamok nem hajtják végre a velük szemben támasztott elvárásokat. Egy deficiteljárás alá vont országot például a Bizottság és a Tanács (Eurócsoport) felszólíthatna arra, hogy indokolt esetben változtatásokat eszközöljön a következő évi költségvetés tervezetében, mielőtt azt még a nemzeti parlament elé terjesztenék. A jelentés szerint a Bizottságot különleges jogkörökkel, például a fontos gazdasági reformok előzetes jóváhagyásának jogával ruháznák fel akkor, ha egy programországról, vagy egy sorozatban mulasztásban lévő eurózóna-tagról van szó.

Végül a szerződés módosítása az euróövezeti gazdasági kormányzásban megállapított változtatások 14-es számú jegyzőkönyvben való megjelenítéséhez is kapóra jöhet.

Hosszú távon esetleg eurókötvény

A dokumentum két olyan további lépést is megfontolásra érdemesnek nevez, amelyek a gazdasági unióhoz és általában a gazdasági konvergenciához lehetnek szükségesek.

Ezek egyike a megerősített együttműködés alkalmazása valamennyi eurózóna-tagállam részvételével. Ez olyan területekre terjedhetne ki, amelyek lényegesek lehetnek az euróövezet olajozott működéséhez, így például a munkaerőpiacok működése, a nyugdíj- és a társadalombiztosítási rendszerek fenntarthatósága, és gyakorlatias adókoordinációs intézkedések. Az eurózónán belüli pénzügyi integráció továbbfejlesztését is elképzelhetőnek nevezi a jelentés. Úgy véli, hogy egy lehetséges szerződésmódosítás kontextusában a belügyi területen alkalmazott prümi megállapodáshoz hasonló mechanizmus révén fel lehetne gyorsítani a megerősített együttműködésre való áttérést. Van Rompuy-ék szerintaz ilyenfajta lépések nem kell, hogy aláássák a belső piacot.

A dokumentum elképzelhetőnek tartja, hogy hosszabb távon irányt vegyenek a közös kötvénykibocsátás felé. Ez azonban több szakaszban és konkrét kritériumok alapján történne, kezdő lépésként például bizonyos pénzügyi eszközök közös kibocsátása révén. Ugyanakkor bármilyen lépésnek ebbe az irányba párosulnia kell a költségvetési fegyelemre és a gazdasági versenyképességre vonatkozó erőteljes kerettel azért, hogy elkerüljék a morális kockázatot, megerősítsék a felelősségtudatot és a szabályoknak való megfelelést. A jelentés ugyanakkor nem nevezi néven az eurókötvényeket.

Az azonnali lépések, középpontban az ESM

Végül a jelentés utolsó része azokkal az azonnali lépésekkel foglalkozik, amelyek a pénzpiacon tapasztalható jelenlegi feszültségek enyhítéséhez ítél szükségesnek.

Első lépcsőben Van Rompuy és csapata elengedhetetlennek tartja azoknak a lényegi intézkedéseknek a maradéktalan végrehajtását, amiről már korábban megállapodtak. Ennek megfelelően gyors megállapodást sürget, lehetőleg már 2012 márciusáig az EP és a Tanács között az európai Bizottság által november 23-án előterjesztett javaslatokról (erről lásd a BruxInfo hírlevelének cikkét).

A jelentés fontosnak nevezi az EFSF tűzerejének növelésére elfogadott két eszköz mielőbbi beélesítését is.

Másodsorban a dokumentum fontosnak nevezi a majdani állandó válságkezelő alap, az Európai Stabilitási Mechanizmus (ESM) mielőbbi véglegesítését és ratifikációját, miközben hatékonyságának növelését is javasolja.

Először is a hétfői német-francia tervvel összhangban (erről lásd külön anyagunkat) kötelezettségvállalást sürget arra, hogy az ESM keretében a magánbefektetők bevonása az IMF elveinek és gyakorlatának megfelelően fog történni. Ez azért figyelemreméltó, mert az ESM jelenlegi verziójában még kerek-perec szerepel az a kitétel, hogy a magánbefektetőknek részt kell majd venniük bármilyen jövőbeli adósságleírásban. „Ez kulcsfontosságú az államkötvények piacába vetett bizalom helyreállításához” – indokol most az állam- és kormányfők elé kerülő jelentés, ami leszögezi, hogy a görög példa egyszeri és megismételhetetlen.

A befektetőknek szánt további fajsúlyos üzenet lehet az, hogy a jelentés szerint az ESM-nek lényegében banki státuszt kell adni (rendelkezzen a pénzintézetek fő ismérveivel), ami megnyitná az utat azelőtt, hogy az ESM elődjétől, az EFSF-től eltérően hozzáférjen az Európai Központi Bank likviditási forrásaihoz. Lényegében tehát megvalósulhatna a piacok egyik fő elvárása az eurózónával szemben, hogy legyen végre egy olyan utolsó mentsvár (lender of last resort), ami kezességet vállal az adósságválságban lévő eurózóna-tagokért. Német kormányforrások ugyanakkor szerdán jelezték, hogy számukra továbbra is elfogadhatatlan lenne, ha az ESM banki státuszt kapna.

Van Rompuy arra is felhatalmazná az ESM-et, hogy közvetlenül részt vegyen a bankok feltőkésítésében.

További javaslat, hogy az ESM döntéshozatali rendszerét hozzák fokozottan összhangba a Nemzetközi Valutaalapéval, az egyhangú döntések körét csak néhány szűk területre korlátozva és főszabályként áttérve a 85 százalékos többségi döntésekre.

A jelentés végezetül annak a klauzulának a felülvizsgálatát is lehetővé tenné, amely az ESM és az EFSF hitelezési képességét 500 milliárd euróban limitálja.

És legvégül a jelentés szükségesnek nevezi annak biztosítását, hogy az IMF elegendő forrásokkal rendelkezzen a válság kezelésére, amit elsősorban kétoldalú kölcsönökön keresztül tart megvalósíthatónak. Úgy tudni, hogy az eurózóna 17 tagállama együttesen 200 milliárd eurós kölcsönben gondolkozik, és persze abban reménykedik, hogy más IMF-tagok, így Kína, India és mások is kedvet kapnak majd a hozzájáruláshoz, aminek azonban jelenleg nem sok jelét látni.

Huszonhetek-tizenhetek

Német források közben már szerdán jelezték, hogy a gyorsított szerződésmódosítást lehetővé tévő 12-as jegyzőkönyv-módosítást ellenzik és helyette hagyományos, egyszerűsített szerződésmódosítást szeretnének. A német elképzelések szerint márciusban adnának mandátumot egy korlátozott szerződésmódosítás kitárgyalására, amit egy maximum 2-3 hónapos tárgyalássorozat követne a kormányközi konferencia keretében. Ezzel júniusban végeznének és utána jöhetne a ratifikáció, ami az év végéig befejeződhetne.

Német kormányforrások szerdán világossá tették, hogy Németország a szerződés módosításakor 27-es körben gondolkozik, és ha ez nem működne, akkor sem áll szándékában a 17-tagú eurózónára korlátozni az új szerződéses elvek elfogadását. Berlinben következetesen „17 pluszról” beszélnek, vagyis arról, hogy a kívülálló országokat is szívesen látják a kezdeményezésben. Ha azonban nem sikerülne módosítani az EU-szerződést, akkor a németek nem zárják ki annak lehetőségét, hogy az ESM most véglegesítés alatt álló szerződését bővítenék ki, aminek eredetileg csak a 17 euróövezeti tag a részese.