Közösségi mederbe kerül a Schengen-övezet

A jelenleginél jóval nagyobb szerepe lesz a jövőben az Európai Bizottságnak a Schengen-övezet működtetésében, miután a Tanács és az Európai Parlament megállapodott a határellenőrzés nélküli zóna reformjáról szóló jogszabályokról.

Megállapodtak az uniós intézmények a Schengen-övezet működtetésével kapcsolatos új szabályokról, amelyek az Európai Bizottság szándékainak megfelelően, de nem az általa kívánt mértékben némiképp közösségi mederbe terelik az eddig döntően kormányközi alapon működő mechanizmust. A konszolidált és mindenki által elfogadott jogszabály egyelőre nem nyilvános, a nyilatkozatok viszont némiképp ellent mondanak egymásnak azzal összefüggésben, hogy „ki is nyerte” a jobbára hatásköri kérdésekről szóló vitát.

Az Európai Unió egyik legnagyobb vívmányaként aposztrofált határellenőrzés nélküli övezet valójában utólag lett az európai uniós jog része. Az 1985-ben aláírt Schengen-egyezmény kormányközi megállapodásként indult, és csak az 1997-es amszterdami szerződéssel került be az EU-jogrendbe, annak kormányközi jellegét azonban megtartotta. Mindez a gyakorlatban azt jelenti (jelentette), hogy egészen mostanáig az Európai Bizottságnak nem volt döntési joga az övezetet érintő kérdésekben: a zóna bővítését, és a szabályok esetleges módosítását is eddig kizárólag az együttműködésben részt vevő tagállamok egyhangú szavazatával lehetett végrehajtani.

Bár a kormányközi módszert mindig is bírálta így-úgy az Európai Bizottság és az Európai Parlament, a 2011 januárjában kezdődött „arab tavasz” eseményei már a tagállamokat is a meglévő szabályok újragondolására késztették. A gyúanyagot a francia-olasz konfliktus szolgáltatta, amikor is az olasz kormány a Tunéziából az olaszországi Lampedusa szigetére érkező menekültek tízezreinek ideiglenes letelepedési engedélyt adott, arra biztatva őket, hogy ezzel, mint schengeni vízummal nyugodtan továbbállhatnak más országokba, például Franciaországba. A francia kormány viszont – érzékelve a menekültek tömegét – lezárta az Olaszországgal közös határszakaszát.

Párizs szerint az Olaszország által adott engedélyek nem jogosítanak Schengenen belüli utazásra, Róma viszont úgy látja, hogy Franciaország jogtalanul állította vissza a határellenőrzést a francia-olasz határszakaszon. Az EU-szabályok pontatlanságát, és az Unió tehetetlenségét mi sem példázza jobban, minthogy az Európai Bizottság megállapította: egyik ország intézkedésébe sem lehet jogilag belekötni, jóllehet azok szembemennek a schengeni együttműködés szellemiségével.

Ezen felismerés alapján az Európai Tanács 2011 júniusában felkérte az Európai Bizottságot a Schengen-szabályok módosítására, az addig észlelt problémák kezelésére, és egy „EU-alapú mechanizmus kidolgozására a határellenőrzés ideiglenes visszaállítására”. A testület 2011 szeptemberében mutatta be az ezzel kapcsolatos javaslatait.

A javaslat szerint az Európai Bizottságnak kellene átvennie a Schengen-övezet irányítását: eszerint a tagállamok csak korlátozott időre, 5 napra állíthatnák vissza az ellenőrzést a belső határokon, ezt az időszakot csak a testület javaslata alapján a tagállamok jóváhagyásával lehetne meghosszabbítani legfeljebb 6 hónapra.

Mivel a Tanács és az Európai Parlament által elfogadott közös jogszabályi szöveg még nem áll rendelkezésre, egyelőre bizottsági és tanácsi interpretációk alapján kaphatunk csak képet arról, hogy hogyan változott a jogszabály. A Bizottság magas rangú tisztviselője szerint szinte teljes mértékben közösségi alapú lesz a döntéshozás, és a tagállamok nem dönthetnek a jövőben önhatalmúlag a belső schengeni határaik lezárásáról, hiszen ez a többi tagországra is kihathat.

A Tanács által kiadott közlemény szerint viszont ahogyan a jelenlegi rendszerben, úgy a jövőben is csak tájékoztatási kötelezettsége lesz a tagállamoknak az Európai Bizottság felé, ha le szeretné időszakosan zárni a határait. Annyi közösségi motívuma valóban lesz a rendszernek, hogy valóban csak a közrend védelmével lehet majd indokolni a határellenőrzés visszaállítását, és ha előre látható eseményről van szó (pl. labdarúgó világbajnokság), akkor legalább négy héttel a tervezett esemény előtt be kell jelentenie az adott tagországnak, hogy a kérdéses időszakra szeretné visszaállítani az ellenőrzést a határain.

A Bizottság eredeti elképzeléseivel szemben ugyanakkor nem kell majd közösségi jóváhagyás a határellenőrzés visszaállítására, igaz, a Bizottság véleményezheti a tagország intézkedését, és konzultációt kezdeményezhet az adott tagországgal, sőt a Tanácsban a többi tagállammal is.

Érzékelhetően komolyabb közösségi kontroll lép életbe a második pillérben, azaz abban az esetben, ha az egyik schengeni tagállam nem tudja megfelelően ellátni a külső határvédelmi kötelezettségeit, emiatt komoly veszélybe sodorja a Schengen-övezet többi országát. Kötelező érvényű döntést ez esetben sem erőltethet az Európai Unió egy tagállamra, de első körben a Bizottság javasolhatja különböző lépések megtételét a tagországnak, súlyos esetben pedig a Bizottság javaslatára a Tanács ajánlhatja az érintett (leginkább a szomszédos) országoknak az adott országgal szomszédos határainak a lezárását.

A határlezárás minden esetben csak a legvégső megoldása lehet egy problémának.

Az Európai Bizottság minden évben jelentést készít majd a Schengen-övezet működéséről. Az értékeléseket a tagállamok is kielemzik majd, és ezen értékelések alapján dönthet majd a Tanács az első pillérben említett intézkedésekről.

Egy magas rangú bizottsági tisztviselő a BruxInfo kérdésére cáfolta, hogy a tagállamok felvizezték volna a testület 2011 szeptemberi javaslatát. Úgy fogalmazott, hogy a Bizottság 100 százalékos közösségi irányítást javasolt, és körülbelül 80 százalékos lesz az EP és a Tanács megállapodása alapján. Elismerte, hogy Brüsszel talán túlságosan ambiciózus volt a kezdeti tervezettel, bevett tárgyalási technika ugyanakkor, hogy a Bizottság „fölélő” a reálisnak, így mivel a szokás szerint valamennyit úgyis engednie kell az egyeztetések során, végül olyan megállapodás születik, amivel a Bizottság már a folyamat kezdetén is elégedett lett volna.

A belügyekért felelős EU-biztos üdvözölte a megállapodást, amely szerinte lehetővé teszi, hogy valóban uniós koordinációval, a Bizottsággal a középpontban folytatódjon a személyek szabad áramlása a Schengen-övezeten belül. Cecilia Malmström a közleményében azt írta, a tagállamok a jövőben nem állíthatják majd vissza indokolatlanul az ellenőrzést a határaikon, illetve a Bizottságnak lehetősége lesz beavatkozni a rendszerbe, bármilyen szabálysértés esetén. Míg most, mint ahogy az elmúlt években többször is hangoztatta Malmström, a Bizottságnak csak megfigyelő szerepe van.