Jön a kettős többség az EU-döntéshozásban

E héten szombaton lép életbe a Lisszaboni Szerződés legtöbb vitát kiváltott újítása: az évtizedek óta használt „minősített többségű” döntéshozási mechanizmus felváltása a tagállamok és a tagállami népesség „kettős többségének” a számításával.

November 1-től a tagállamok képviselőiből (a munkacsoportokban ülő diplomatákból, nagykövetekből, vagy miniszterekből) álló EU-tanács munkájában megszűnik az az – európai integráció kezdete óta létező – gyakorlat, hogy szavazáskor minden egyes tagállam bizonyos számú szavazattal rendelkezik, a döntéseket pedig – nem egyhangú döntéskor – minősített többséggel hozzák. Helyette átállnak az úgynevezett „kettős többség” rendszerére.

A jelenlegi – 2000-ben aláírt Nizzai Szerződésben rögzített – számsor szerint a máltai háromtól a négy legnagyobb EU-országnak járó huszonkilencig terjedő szavazattal rendelkeznek a tagállamok. A minősített többség eddig akkor állt fenn, ha legalább 15 ország összesen 260 szavazatot felmutatva tudott támogatni egy javaslatot.

Elviekben kérhető volt annak bizonyítása is, hogy e mögött a többségi koalíció mögött a népesség 62 százaléka áll-e – azaz a népességszám már voltaképpen Nizza óta jelen van, mint figyelembe vehető faktor a tanácsi döntéshozásban -, de ez utóbbi kritériumot nem igazán vették figyelembe. (2000-ben eredetileg még Gerhard Schröder, akkori német kancellár követelésére került a szövegbe. Berlinben ugyanis kiszámították, hogy ha a nagy tagállamok közül hárman összeállnak – úgy, hogy a németek is közöttük vannak -, akkor hármuk népessége már meghaladja az összuniós lélekszám 38 százalékát, azaz végszükségben ilyen alapon blokkolni tudnak. Soha nem került erre sor.)

A Lisszaboni Szerződés értelmében e héten hatályba lépő új rendszerben egy javaslat akkor megy át, ha a tagállamok 55 százaléka – legalább 16 ország – és az uniós népesség 65 százaléka támogatja. (A dolog nem vagylagos: mindkét feltételnek teljesülnie kell.)

Abban az esetben, amikor a Tanács nem az Európai Bizottság vagy a külügyi és biztonságpolitikai főképviselő javaslatáról dönt – például a bel- és igazságügyi politika egyes kérdéseiben vagy a Külügyek Tanácsában, ahol a Bizottságnak nincs kizárólagos javaslattételi joga –, a szavazati küszöb a tagok 72 százalékára (21 ország) és a népesség 65 százalékára módosul.

A blokkoló kisebbséghez legalább négy tagállam ellenvéleménye szükséges, valamint az, hogy négyük a tagállamok népességének legalább 35 százalékát képviselje. Ennek hiányában a minősített többséget érvényesnek kell tekinteni.

A Lisszaboni Szerződés voltaképpen már 2009. december elsején hatályba lépett, de a döntéshozási rész beélesítését Lech Kaczynski akkori lengyel államfő kitartó követelésére 2014 novemberéig elhalasztották. Emellett Kaczynski – akit a 2007. júniusi brüsszeli EU-csúcson órákon át felváltva próbálta meggyőzni Angela Merkel német kancellár, Nicolas Sarkozy francia elnök, Tony Blair brit miniszterelnök és José Manuel Barroso bizottsági elnök – az újítás elfogadásához még azt is kikötötte, hogy a 2014-es hatályba helyezés után is három évig érvényben maradjon egy olyan átmeneti időszak, amelynek során bármely tagország kérheti, hogy a döntésre továbbra is az eddigi minősített többségi szavazási rendszer szabályai szerint kerüljön sor.

Egy másik lengyel követelés az ún. Ioannina-formula átmentését célozta, szintén sikerrel. Ez utóbbi lényege, hogy ha a blokkolni szándékozó országok között nincs meg az eredetileg rögzített küszöbszint, de rendelkeznek a blokkoló kisebbséghez szükséges lakosságszám legalább 75 százalékával – vagy a tagállami létszám 75 százalékával -, és ezek az országok ezt kérik, akkor az elnökség elhalasztja a szavazást. Ezután „ésszerű határidőn belül és az uniós jog által meghatározott kötelező határidők” betartásával megpróbál kompromisszumot találni a felek közt. Erre pontos határidő nincs.

Az eljárást először 1994-ben, a görög elnökség idején dolgozták ki – innen a neve is: „Ioanninai formula” -, és már akkor is azért volt rá szükség, hogy létezzen egy tartalékmechanizmus arra az esetre, ha számukra nagyon fontos ügyben kisebbségbe szoruló országok mindenáron útját akarják állni a többség akaratának. (Az 1994-ben, az osztrák-svéd-finn csatlakozás kapcsán létrejött megállapodás alapvetően a növekvő számú kis országok túlsúlyától félő „nagyok” – mindenekelőtt a spanyolok – követelésére született. E megfontolás tényszerű hátteréről alább még lesz szó.)

A formula 2017. április 1. után is hatályban marad, csak megváltozott feltételekkel. Eszerint, ezt követően a döntéshozási folyamat megállításához szükséges aránynak 55-55 százalékát kell tudni felmutatni mind a népességszám, mind pedig a tagállami létszám tekintetében (a 2014. november 1. és 2017. március 31 között érvényes 75 százalék helyett).

Végül, a szerződést véglegesítő 2007-es lisszaboni EU-csúcson – még mindig lengyel követelésre – egy meglehetősen bonyolult eljárással biztosították a tagállamok, hogy az úgynevezett Ioanninai kompromisszumot csak egyhangú döntéssel lehessen módosítani, miközben ehhez nem lesz szükség újabb kormányközi konferencia összehívására, miután a záradék nem került be a reformszerződés főszövegébe. (A záradék szövegét egy egyszerűen módosítható határozattervezet tartalmazza. Emellett viszont egy – a Szerződés részét képező – jegyzőkönyvben rögzítették, hogy a határozattervezet szabályait csak egyhangúlag lehet megváltoztatni – ezzel biztosítva, hogy Varsó belegyezése ugyan szükséges legyen, de mégsem kelljen a bonyolult szerződésmódosítási eljárást lefolytatni.)

Miért a lengyelek?

A Nizzai Szerződésnek talán legterhesebb öröksége abban állt, hogy a 2000-ben dúló politikai viták sodrában átmenetileg mód nyílt arra, hogy Lengyelország és Spanyolország a népességi súlyához képest aránytalanul sok szavazathoz jusson. (27 vokshoz egy 29-ig terjedő szavazati skálán, aminek a végén az a Németország áll, amelynek lélekszámát a lengyel és a spanyol népesség együttesen sem teszi ki).

A nizzai alku egyszeri volt, és utána sokan eleve biztosra vették a későbbi korrekciót. Madrid, és főként Varsó kezdettől tudta, hogy ajándékot kaptak, amit nagyon nehéz lesz megőrizni, de ők mindent meg fognak tenni ennek érdekében. Amivel sikerült is elvetni a 2001-2007 közötti reformviták elkeseredett szavazati torzsalkodásainak a magvát.

Igaz, 2004-ben, az akkori – különböző okok miatt gyenge pozícióba került – lengyel és spanyol kormányok végül már beadták a derekukat. De e mögött is sok hónap vitája állt, ráadásul az akkor elfogadott Alkotmányszerződés 2005-ös bukásával az időközben színre lépett új lengyel vezetés (a „Kaczynski-fivérek kormánya) elődeinek e – varsói megítélés szerinti – „megingását” is vissza akarta csinálni.

A következmény az lett, hogy a Lisszaboni Szerződés kihordását csaknem végveszélybe sodorta az a tény, hogy a döntéshozás vonatkozásában az akkori lengyel kormány sokáig kész volt szembe menni a közmegegyezéssel. A vitában közvetítő soros elnökségeknek – alapvetően a 2007-es „német félév” idejére esett mindez – az a lecke lett feladva, hogy úgy próbáljon meg „adni valamit” a lengyeleknek, hogy eközben a kettős többség lényege összességében érintetlen maradjon. A hosszú huzakodást végül a fentebb sorolt kiegészítő követelések teljesítésével sikerült végleg lezárni.

Mennyit ér a kettős többség?

Szakemberek szerint pusztán a számarányokat nézve az új szavazati rendszer hozadéka összességében inkább kedvező – még ha a kisebb országoknak nem is feltétlenül előnyös. Kalkulációk szerint az új rendszerben hat és félszer annyi országkoalíció lehetősége létezik, ami meg tud szavazni egy döntést, mint a régiben – vagyis pusztán matematikailag az új szisztéma hat és félszer hatékonyabb.

Ha az egyes tagállamok szavazati súlyát nézzük, az új rezsim egyértelmű nyertese a négy legnagyobb ország – Németország, Nagy-Britannia, Franciaország és Olaszország –, de közülük is elsősorban Németország. Berlin szavazati súlya a nizzai 7,8 százalékról 11,9 százalékra nő, a három másik nagyé pedig 7,8 százalékról 8,5-8,7 százalékra. (A német kormány már a 2004-ben elfogadott Alkotmányszerződés kialkudásához is úgy kezdett, hogy az új szerződésben meg akarja kapni azt, amit Nizzában elmulasztottak: a népességarányosabb döntéshozási befolyástöbbletet. A kettős többség végül is ezt fejezi ki.)

A hat legkisebb állam is nyer valamennyit: Málta, Luxemburg, Ciprus, Észtország, Szlovénia és Lettország. A legnagyobb vesztes Lengyelország és Spanyolország. Az ő súlyuk a nizzai rezsimben 7,4 százalék, az újban 6-6,1. A többi ország – Hollandiától lefelé Litvániáig – mind veszít egy kicsit. Magyarország szavazati súlya amúgy 3,7 százalékról 2,8 százalékra csökkent.

Szakértők emlékeztetnek, hogy a közös piac alapító országai között kezdettől fogva aránytalanok voltak a szavazati súlyok: az alig 400 ezer fős Luxemburgnak úgy volt 2 voksa, hogy közel 60 milliós „nagyok” csak 10 szavazattal bírtak. Azaz, a döntéshozásban a befolyásolási képességük csak ötszörös volt, miközben százötvenszer nagyobb volt a népességük.

Ennek oka egy elvi, meg egy praktikus megfontolás volt. Az elvi az, hogy már az Európai Közösség is országok és népek közösségeként definiálta magát. Márpedig, ha a szavazatok csak a népességi arányokat tükröznék, akkor a százötvenszeres különbség mellett lehetetlenné válna az ország érdekeit érdemben érvényesíteni. Ha viszont minden ország egy-egy szavazattal bírna, ez irreálisan egyenlő jogokat adna a különböző népességi súlyú tagországoknak.

Olyan rendszer kellett, amelyik képes valahol mindkét szempontot érvényesíteni. A gyakorlati megfontolás pedig abba az irányba tolt, hogy az említett két oldal közül a népességi súlyt kevésbé éreztessék: ha ugyanis arányosan figyelembe vennék, akkor a nagyságrendekkel kisebb európai országoknak sohasem állna érdekükben bekapcsolódni az integrációs folyamatba.

A mindebből kinőtt, szükségszerűen torz szavazati skála kezdetben nem okozott problémát, főként, hogy a hat alapító államból három „nagy” és három „kicsi” volt. Nem sok változást hozott az EU történetének első bővítése sem: Nagy-Britannia, Dánia és Írország csatlakozásával 4:5-re módosult csupán a „nagyok” és a „kicsik” aránya. Még az EU-tizenketteknél is alig mozdult el a skála: 5:7-re módosult a két országcsoport súlyelosztása.

Ez az olló először a tizenötöknél kezdett aggasztóan megnyílni (5:10-re), és előre látható volt, hogy a 2004-es tízes bővítés után (még ha Lengyelországot – Spanyolországhoz hasonlóan – a „nagyok” közé soroljuk is) a hagyományos szavazási szabályok mellett az arány végkép felborult volna: 6:19-re. Előre vetítve, hogy elméletileg olyan „ország-szavazati” többség is kialakulhatott volna, amely mögött valójában népességi kisebbség húzódik. E tendencia láttán ültek már 1997-ben Amszterdamban azzal a szándékkal asztalhoz az EU akkor vezetői, hogy megreformálják a szavazati súlyok rendszerét, de új megállapodásra először csak 2000-ben Nizzában jutottak, akkor is tökéletlen eredménnyel zárva az alkudozást.

A kettős többség bevezetése sokak reményei szerint e hosszú vajúdási folyamat végére tehet hosszabb időre pontot.