Sok a megválaszolatlan kérdés a bankunió körül

Az Európai Unió megállapodott a bankunió alapfalainak terveiben. A végső építmény stabilabbnak és áramvonalasabbnak ígérkezik, mint az első ötletek vázolásakor, ám ha ismét jön egy pénzügyi vihar, nem biztos, hogy bírni fogja a terhelést.

Az Európai Parlament (EP) plenáris ülése április 15-én nagy többséggel szavazta meg azt a három jogszabályt, amelyek az európai uniós bankunió alapfalai lesznek. Ezek közül kettő a segítségre szoruló bankok átalakításáról és szanálásáról szól, a harmadik pedig biztosítja, hogy bankpánik esetén a pénzintézetek, és nem az adófizetők garantálják a kisbetétesek megtakarításait. A korábban elfogadott egységes bankfelügyelettel együtt alapvető körvonalaiban létrejött a bankunió, amely fokozatosan életbe lépve, s egy jövőbeni kormányközi együttműködési megállapodással a korábbi, rögtönözve lezajlott bankmentésekkel szemben elsősorban igyekszik megelőzni, hogy a pénzintézetek összeomoljanak, baj esetén pedig egységes szabályok alapján, elsősorban a bankok saját forrásaira támaszkodva, és ne a tagállamok – magyarán az adófizetőik – pénzén segítsenek rajtuk.

A rendszer korábban elfogadott első elemeként elvileg novembertől a legfontosabb bankok az euróövezetben az Európai Központi Bank (EKB) felügyelete alá kerülnek, miután felmérték azokat és megvizsgálták, mennyire bírnának megbirkózni válsághelyzetekkel. 2015-ben minden tagállamban létrehoznak mentőalapokat, amelyeket a bankok befizetéseiből töltenek fel és fokozatosan közössé tesznek. A bankok ugyanakkor csak utolsó mentsvárként férhetnének ehhez hozzá, a bajba került pénzintézetek kisegítéséhez ugyanis első lépésben a részvényeseiknek, majd a hitelezőiknek, ezután pedig a betéteseiknek kellene hozzájárulnia, utóbbiak megtakarításai azonban védve lesznek 100 ezer euró értékig. Ennek kimondása azért is fontos, mert így nem fordulhat elő a ciprusi bankszanáláshoz hasonló eset, amikor az első elképzelések szerint a kisbetéteseket is bevonták volna a bankmentésbe, és a tárgyalások közben kapkodva, rögtönözve kellett kitalálni azokat a szabályokat, amelyekkel a befektetőkre hárították a veszteségeket.

Göröngyös út vezetett a megoldáshoz

„Az Európai Parlament három kulcsfontosságú szöveget fogadott el ma, hogy befejezze a jogalkotási munkát, amely alátámasztja a bankuniót. A társjogalkotók kitartó munkájának köszönhetően a bankunió gondolatát valósággá változtattuk kevesebb, mint két év alatt” – nyilatkozta Michel Barnier, az Európai Bizottság belső piaci biztosa, az eredeti tervezet benyújtója a parlamenti szavazás alkalmából. Az EU javaslattevő-végrehajtó testületének francia tagja nem volt egyedül azok között, akik fellélegezhettek Brüsszelben. Az Európai Parlament az utolsó plenáris ülésén döntött a három jogszabályról, mielőtt május végén újraválasztanák a képviselőket, ami után az Európai Bizottságnak is újjá kell alakulnia, azaz jelentősen elhúzhatta volna a folyamatot, ha a társ-döntéshozók nem tudnak időben megállapodni. Ennek ellenére még a szavazás előtt egy hónappal is jókora szakadék tátongott az Európai Parlament és a Tanács hivatalos álláspontja között.

A tagállamok 2013 végén egyeztek meg a saját elképzeléseikről, de ezeket többek között az Európai Parlament elnöke, számos képviselője, szakértők és Mario Draghi, az Európai Központi Bank vezetője is kritizálta.

Az eredeti tervezetet benyújtó Bizottság egy 55 milliárd eurós közös kasszát javasolt, ami a banki letétek egy százaléka, ezen pedig a tagállamok sem változtattak, de ez az összeg egy, a 2008-as válsághoz hasonló kiterjedt krízisnél könnyen kevésnek bizonyulhat. Csak a belga-francia Dexia szanálása összesen 19 milliárd eurójába került az adófizetőknek, Spanyolország pedig 41 milliárd eurót hívott le a neki nyújtott mentőcsomagból a bankjai megtámogatására. A pénzintézetek részvényeseinek, hitelezőinek és a betéteseinek bevonása ugyan csökkentheti az alapra nehezedő terheket, ám példának okáért Willem Buiter, a US Citibank vezető közgazdásza a Nemzetközi Valutaalap tavaszi, washingtoni találkozóján azt mondta, hogy szerinte 55 helyett ezermilliárd euróra lenne szükség.

A teljes alapot ráadásul csak tíz év alatt adták volna össze (az első két évben húsz százalékot, majd évente tíz százalékot), így a kezdetekkor még kevesebb pénz állt volna rendelkezésre, sebezhetővé téve a bankuniót.

A tagállamok mindezen felül egy sok szereplőt bevonó, lassú és végső soron a tagállamoknak vétójogot adó rendszert állítottak volna fel (ide kattintva elérhető egy folyamatábra a mechanizmusról a Financial Times EU-val foglalkozó blogján). A nehézkes döntéshozatali módszer azzal fenyegetett, hogy a gyakorlatban működésképtelen lesz a szanálási eljárás, hiszen egy bank kimentésénél a gyorsaság létfontosságú lehet.

Az EP-képviselők haragját tetézte, hogy a tagállamok egy hibrid, kormányközi egyezménnyel megtoldott rendszerben állapodtak meg. Így sikerült elkerülni mind a jogi aggályokat, amelyekbe például a német alkotmánybíróság beleköthetne, mind az alapszerződés-módosítást, ami bonyolult lenne és aminek az Egyesült Királyság miniszterelnöke, David Cameron megkérné az árát, de a kormányközi módszerből – amelyet a közelmúltban a fiskális paktumnál is alkalmaztak, és amely az EU alapszerződésein kívüli struktúrákat hoz létre – egyre inkább elege van a Parlamentnek.

A Parlament menthette meg a bankuniót

Az EP ezen az alapvető elemen viszont már nem tudott változtatni, különösen úgy nem, hogy a közelgő választások miatt szorította az idő. Ennek ellenére olyan kompromisszumot sikerült kötnie  az utolsó, 16 órás egyeztetésen a tagállamokkal, hogy az március 20-a lehet a nap a tekintélyes Bruegel gazdasági think-tank szerint, amely megmenthette a bankuniót.

Ha nincs szükség ötmilliárd eurónál nagyobb összegre a szanálási alapból, az egységes bankszanálási hatóság ülésénél nem kell bevonni minden tagállam képviselőit (csak az elnököt, az alelnököt és a négy állandó tagot, akiket a Tanács jelöl és a Parlament megszavaz, valamint a vonatkozó nemzeti hatóságok képviselőit, ahol a bank működik). A Tanácsot csak a Bizottság kifejezett kérésére emelnék be a döntéshozatalba, így az egész folyamat egyszerűbb és gyorsabb (elvileg maximum 32 órás) lesz, amelybe kevésbé szólhat bele a politika.

Az 55 milliárd eurós összeg sem változott, de egy olyan rendszer felállítására is javaslatot tettek, amellyel az alap a piacról vehet fel kölcsönt, ami megnövelheti az erejét.

Az átmeneti időszakból is sikerült faragni, tízről nyolc évre csökkent. Ugyan keringtek ennél gyorsabb tervezetek is, ám jelentős eredmény, hogy az első évben a nemzeti alapok negyven, majd a másodikban további húsz százalékát teszik közössé, így a második évre 11 helyett már 33 milliárd euró áll majd rendelkezésre.

Vannak még nyitott kérdések

Ennek ellenére – amellett, hogy az 55 milliárd euró mire lehet elég, valamint hogy mennyire lesz a gyakorlatban is gyors és politikai befolyástól mentes a döntéshozatal – még több probléma a levegőben lóg. Az egyik, hogy az Európai Központi Bank csak a legnagyobb bankok felügyeletét kapta meg közvetlenül, a kisebbekkel a nemzeti hatóságok foglalkoznak, és a szanálásukkal is azok lennének megbízva (kivéve, ha a közös kasszához kellene nyúlni). Emiatt kissé „féloldalas” a bankunió, különösen, hogy az EKB átveheti a felügyeleti jogot bármelyik európai uniós bank felett, de ugyanez a lehetőség nem adott a szanáláshoz.

A másik az alap mögött álló végső biztosítéké. Erre a piacról felvehető kölcsönök jelenthetik majd a megoldást, de ezt a rendszert még ki kell találni, a megállapodás értelmében ráadásul még azelőtt, hogy életbe lépne a bankszanálási mechanizmus. Persze egyszerűen megoldhatták volna a kérdést azzal, hogy a tagállamok kisegítésére korábban felállított Európai Stabilitási Mechanizmus legyen az utolsó védelmi vonal, de erről a németek pénztárcáját féltő Angela Merkel hallani sem akart, ahogy például az egységes betétbiztosítási rendszerről vagy arról sem, hogy a tagállamok kezéből teljesen kivegyék a gyeplőt a szanálási mechanizmusban. A németek szerepét jól jelzi, hogy a European Voice értesülései szerint a tagállamok nevében tárgyaló Giannisz Sztournarasz, a Tanács soros elnökségét adó Görögország pénzügyminisztere, és Jeroen Dijsselbloem holland pénzügyminiszter, az Eurócsoport elnöke hajnali ötkor külön felhívták német kollégájukat, Wolfgang Schäublét, hogy adja áldását az egyezségre az EP-vel.

A szanálási mechanizmusra ugyanakkor nem is biztos, hogy nagy szükség lesz. A bankok saját befektetőinek bevonása mellett ehhez hozzájárulhat, hogy a bankunióval párhuzamosan szigorított tőkemegfelelési követelményeket vezettek be az EU-ban, amiről még 2011-ben állapodtak meg nemzetközi szinten, így a hitelek mögött nagyobb mozgósítható tartalékokkal kell rendelkeznie a pénzintézeteknek, azaz nehezebben mehetnek csődbe.

Az Európai Központi Bank ráadásul megvizsgálja a felügyelete alá tartozó bankokat és stressztesztekkel ellenőrzi, hogy hogyan bírnának válsághelyzeteket, így elvileg a sebezhető pénzintézetek ki tudnák szűrni. Ilyeneket 2010-ben és 2011-ben is szerveztek EU-szinten, amiben az EKB is közreműködött, de az első alkalommal például nem jelezték, hogy a már említett Dexiát fel kellene tőkésíteni – következő év októberében ugyanakkor meg kellett kezdeni a bank rendezett felszámolását. A teszt ráadásul az Ernst & Young pénzügyi cég szerint lassítja az euróövezet növekedését, mivel a bankok igyekeznek minél több pénzt felhalmozni, nehogy rosszul szerepeljenek a próbán, így viszont kevesebb hitelt adnak.

A bankunióról szóló tárgyalások tehát egy hosszú és küzdelmes út végét jelentik, és számos kérdést vetettek fel, amelyek között maradtak megválaszolatlanok. Hogy mennyire sikerült a gyakorlatban is működőképes rendszert teremteni, az csak 2016, a tervezett indulás után derül majd ki.