Napjaink euroszkeptikus közhangulatában, amikor már maguk az uniós bürokraták és szakértők tartanak válságkonferenciát az Európai Unió problémáiról, okkal merül fel a kérdés: mi a baj azzal a politikai képződménnyel, ami 50 évvel ezelőtt a kontinens legnagyobb sikertörténeteként vonult be a köztudatba?
Az EU-nak feltehetően még soha nem volt akkora szüksége önmaga létjogosultságának igazolására, mint napjainkban. A kontinens-szerte növekvő euroszkepticizmus azt jelzi, hogy az integráció egyre kevésé vonzó az európai lakosság számára, ez pedig csak részben magyarázható a gazdasági válság elhúzódásával és az ebből fakadó társadalmi kiábrándultsággal. Az Unió valójában három szörnnyel viaskodik évek óta: diszfunkcionális döntéshozatali rendszerével, a közte és az állampolgárai közt húzódó politikai szakadékkal, illetve az eurózóna válságával.
Az EU kinőtte saját intézményi kereteit
Az Unió gördülékeny működésének egyik legnagyobb akadálya, hogy a jelenleg 28 tagállammal működő döntéshozatal még mindig az 1957-es Hatok rendszerén alapszik. Az alapító államok földrajzi, történelmi, gazdasági, kulturális és politikai értelemben is közel álltak egymáshoz, elsődleges céljuk pedig egy békéltetési keretrendszer kialakítása volt egy minél szorosabb, gazdasági unió létrehozásával. Most teljesen más a helyzet, 28 heterogén tagállamunk van, és az integráció jelentősége is más lett: a később csatlakozó déli és keleti országoknak az EU-s csatlakozás modernizációs keretet biztosított, emellett szakpolitikák bonyolult útvesztőjévé is vált. Huszonnyolc szereplő szerteágazó érdekei közepette sokkal nehezebb konszenzus-alapon dönteni, a balkáni bővítéssel pedig tovább színesedik majd az uniós összkép.
A Lisszaboni Szerződés 2009-es hatályba lépésétől eredetileg hatékonyabb működést reméltek, illetve azt, hogy az EU láthatóbb és egységesebb lesz a nemzetközi politika színpadán. A szerződés egyik célja az egységesebb külpolitikai „hang” és dinamikusabb fellépés volt, ennek megfelelően igyekeztek kialakítani az intézményes kereteket. Létrehozták a kül- és biztonságpolitikai főképviselő pozíciót (Catherine Ashton), az Európai Külügyi Szolgálatot, és állandó elnököt adtak az Európai Tanácsnak (Herman Van Rompuy). A kezdeti eufória azonban kissé alábbhagyott, amikor az Unió pár nap múlva rögtön presztízsveszteséget szenvedett a koppenhágai klímacsúcson. Jelzésértékű volt az is, amikor Obama hat hónappal később lemondta az USA-EU-találkozót, vagy az, hogy az Uniónak 2010-ben nem sikerült megfigyelői státuszt szereznie az ENSZ Közgyűlésében. A friss diplomáciai pofonoknál egyébként sokkal nehezebb kihívást jelentett az egyre mélyülő világgazdasági krízis, amely kis híján magával rántotta az adósságválsággal küzdő uniós tagállamokat is.
Ha abból indulunk ki, hogy a Lisszaboni Szerződés a 2001-es laeken-i kiáltvány, illetve a későbbi alkotmányozó Konvent elgondolásain alapult, már akkor idejétmúltnak számított, amikor 2009-ben hatályba lépett. Hosszas politikai csatározás után fogadták el, Írország és Csehország az utolsó percig útját állta, de nem azért, mert egyébként ijesztően mélyreható reformokat irányzott volna elő, sőt. Az Unió mai állapotát nézve az alapszerződés-módosítás nem váltotta be maradéktalanul a hozzá fűzött reményeket: a döntéshozatal továbbra is nehézkes, és nem enyhült az intézményrendszer demokrácia-deficitje sem. Persze igazságtalan lenne azt állítani, hogy a szerződés semmilyen haladást nem kezdeményezett. Eredetileg növelte volna például az Európai Parlament (EP) súlyát, és a nemzeti parlamenteket is becsatornázta volna a döntéshozatali folyamatba. Az EP szerepköre hivatalosan valóban nőtt, ám a parlament továbbra sem képes maradéktalanul betölteni a legitimációs űrt, absztrakt üzeneteivel nem tudja megszólítani az uniós állampolgárokat. Az EU kompetenciáinak növekedésével csökkent a mozgástere a nemzeti parlamenteknek, amik nem fordítottak kellő figyelmet a brüsszeli jogalkotásra (sok esetben figyelmen kívül is hagyták azt).
Csak újabb szerződésmódosítást ne!
A fiskális kormányközi megállapodás – kiegészítő szerződésként – ugyancsak ezt a tendenciát erősíti: 25 tagállam úgy döntött, hogy közösségi kezdeményezéssel fegyelmezi pénzügypolitikáját és teszi rendbe államháztartását. A bankszektor helyrebillentését szolgáló „bankunió” tervéről még nem sikerült véglegesen megállapodni, de heteken belül sor kerülhet rá. A tagállamok pénzügyminiszterei ezzel akarják megerősíteni a szektorra vonatkozó szabályozást, hogy egy esetlegesen bekövetkező válság esetén ne kelljen mentőövet dobni a bajba jutott pénzintézeteknek, illetve hogy ne az adófizetőknek kelljen kihúzni őket a kátyúból. A paktum elfogadása megerősítette azt, amivel kapcsolatban uniós körökben is óvatosan fogalmaznak: az EU többsebességű. Az eurózónát, a schengeni együttműködést és egyéb területeket nézve eleve többosztatúként működött, amit a szorosabb gazdasági kormányzás csak elmélyített.
A kétsebességes unió nem túl népszerű kifejezés a tagállamok körében (a többsebességes szó egyébként is jobban tükrözi a valóságot), a félelem onnan ered, hogy az eltérő sebességet különböző fejlettségi szinttel, kiváltságokkal azonosítják, mintha a tagállamok első- és másodosztályon utaznának egy képzeletbeli Boeingen. Maga az elgondolás, hogy egyes tagállamok hamarabb „lépnek egyszerre”, nem új keletű: felmerült már a hetvenes években is (Leo Tindemans belga kormányfő jelentésében), aztán a kilencvenes években (Wolfgang Schäuble) és a kétezres években is (Jacques Chirac). Nagy-Britannia mindig is ellenezte a fenti okok miatt, habár London egyike azoknak, akik rendszeresen opt-outtal élnek, tehát maga is hozzájárul a heterogén összképhez.
A folyamatosan változó körülményeknek köszönhetően egyébként újra meg újra felmerült az alapszerződés-reform gondolata. Alig telt el egy év a Lisszaboni Szerződés hatályba lépése után, és Angela Merkel az eurózóna kettős krízise, a bankszektor és a tagállamok szuverén adósságválsága miatt vette napirendre a kérdést, amitől ismét felbolydultak a tagállamok. Nagy-Britannia ellenezte leghangosabban a szerződésmódosítást. A nagy ellenállás oka a tagállamok hallgatólagos megállapodásán nyugszik, miszerint a Lisszaboni Szerződés hosszas vajúdása után nem lenne szerencsés újra besétálni az alapszerződés-módosítás utcájába. Így született meg a tagállamok fokozott költségvetési szigorát előirányozó Fiskális Paktum nevű kormányközi szerződés, amiből a britek és a csehek kimaradtak. A 25 tagállam által aláírt megállapodás jogi aggályokat is felvetett, mivel nem volt világos, hogy az Európai Bíróság hogyan ellenőrizhetné ez alapján a tagállamok büdzséjét. Németország és Franciaország ezért hangsúlyozta annak fontosságát, hogy a megállapodást később az uniós joganyag részévé tegyék.
Már nem elég a béke-lemez
Az elmúlt két év eseményei tehát azt mutatják, hogy egyelőre nincs elég politikai akarat az EU alapszerződésének további módosítására a hatékonyabb működés és a bátrabb döntéshozatal érdekében. Az EU kifelé jön a recesszióból, egyre kedvezőbbek a kilátásai, de a munkanélküliség például továbbra is a társadalmi feszültség puskaporos hordója. Még mindig a dél-európai fiatalok vannak a legrosszabb helyzetben: a spanyoloknál 50, a görögöknél pedig 60 százalék feletti az állástalan fiatalok aránya. Ezeket az elveszett generációkat a legkevésbé sem érinti meg az Unió ötven évvel ezelőtti béke-narratívája, a jólét ígéretében pedig már rég nem hisznek. Jövőre európai parlamenti választások lesznek, ahol az emberek egy része feltehetőleg vagy lábbal szavaz majd, vagy a szélsőséges pártokra leadott voksával nyilvánítja ki a regnáló kormányokkal és az Unióval kapcsolatos ellenérzéseit.
Nagy-Britannia ismét robbantott
Nagy-Britannia eközben érzékeny kérdéseket kezdett el feszegetni: a jóléti turizmusra hivatkozva felvetette a személyek szabad mozgásának szigorítását, amellyel David Cameron brit miniszterelnök egy fundamentális uniós alapszabadságot tett politikai boncasztalra. Németország, Ausztria és Hollandia szintén annak az aggodalmának adott hangot, hogy az unión belüli migránsok egy része terhes a nemzetállami költségvetésnek, mivel rá nem érvényes juttatásokban részesül. Nagy-Britannia már a két héttel ezelőtti vilniusi csúcson meg akarta vitatni a kérdést uniós kollégáival, de végül nem rukkolt elő a témával. London feltehetőleg uniós jogszabály-módosítással vagy a belépő országok csatlakozási szerződéseit érintő átmeneti rendelkezéssel kezelné a problémát. Mivel azonban a jelenlegi keretek eleve lehetővé teszik a szabályszegők szankcionálását (3 hónap letelte után minden migráns EU-állampolgárnak igazolnia kell, hogy képes eltartani magát), erre kevés az esély. A hatóságok persze nem minden esetben képesek hatékonyan fellépni, tudja ezt a Bizottság is: Viviane Reding alapjogi biztos ezért dolgozott ki számukra iránymutatást, amit a britek mellett a németek is fanyalgással fogadtak.
Ezzel újabb uniós front nyílt, ami ráadásul nemzetállami szinten erősen átpolitizálható, és az EU megítélésének nem kedvező közhangulatban otthoni szavazatszerzésre is alkalmas.