Miért nem állít össze hivatalos listát a hiteltárgyalások megkezdésének feltételeiről a Bizottság? Milyen ismert előfeltételei vannak a tárgyalásoknak? Melyek a lehetséges forgatókönyvek? Egyebek mellett ezekre a kérdésekre keresi a választ alábbi összeállításunk.
Előzmények és tények
A magyar kormány tavaly novemberben kérte hivatalosan az Európai Bizottságot és az IMF-et egy „elővigyázatossági” hitelkeret nyújtására. Az EB és az IMF válaszul decemberben előkészítő tárgyalásokat folytatott Budapesten, a bizottsági delegációt azonban Olli Rehn gazdasági és pénzügyi biztos utasítására idő előtt visszarendelték, tiltakozásul amiatt, hogy a kormány a Bizottság kifejezett kérése ellenére a parlament elé terjesztette a jegybanktörvényt, ami az Európai Központi Bank és Brüsszel megítélése szerint abban a formában csorbította az MNB függetlenségét.
A párbeszéd félbeszakításának tehát kifejezetten a jegybanktörvény körüli nézeteltérés volt az oka. A Bizottság jelezte, hogy a jegybanktörvény körüli jogi bizonytalanság tisztázásáig nem kezdődhetnek meg a tárgyalások a Magyarország által kért pénzügyi támogatásról. A kettő közötti összefüggést abban látja a Bizottság, hogy mivel a magyar hitelkérelem a pénzügyi stabilitás megőrzésére irányul, és ennek lényeges előfeltétele a piacok szemében a jegybank függetlenségének szavatolása, ezért utóbbi feltétel teljesülése nélkül nincs miről tárgyalni.
Az Európai Bizottság ezt követően január 17-én három kötelezettségszegési eljárás elindításáról is döntött Magyarországgal szemben. Ezek: a jegybanktörvény, a bírók nyugdíjkorhatárának leszállítása és az adatvédelmi hatóság függetlensége. Az eljárásjogi döntés egy szót sem szólt a hiteltárgyalások megkezdéséről.
Fellegi Tamás tárca nélküli miniszter néhány nappal később, január 20-án Olli Rehnnel tárgyalt Brüsszelben, és ez volt az első alkalom, ahol a Bizottság alelnöke ismertette vele a hiteltárgyalások megkezdésének az előfeltételeit. A miniszter a találkozót követően újságíróknak nyilatkozva úgy vélte, hogy az előkészítő tárgyalások után látják a pontos feltételeket, miként azt is, hogy milyen kérdésekben kell még döntést hozni ahhoz, hogy magyar részről meglegyen minden feltétel a tárgyalások megkezdéséhez.
„Ma világosan látjuk az alapvető irányokat és a feltételeket, amelyek kölcsönösen elfogadhatók” – jelentette ki a miniszter, hozzátéve, hogy a kormány most arra vár, hogy az IMF-nél és az EU-nál is megszülessen a tárgyalási mandátum. „Már látjuk a fényt az alagút végén” – közölte. Fellegi a Bruxinfónak a tárgyalások megkezdésének esetleges politikai és szakpolitikai feltételeinek mibenlétére vonatkozó kérdésére azt válaszolta, hogy a felek megállapodása szerint „ebben a szakaszban nem hozzák nyilvánosságra a tárgyalás részleteit”.
Rehn szóvivőjének utólagos tájékoztatása szerint Olli Rehn a Fellegivel tartott megbeszélésen a jegybanktörvény mellett, ezúttal első alkalommal „az igazságszolgáltatási rendszer megbízható működését” is az előfeltételek közé sorolta. Amadeu Altafaj akkor „a Magyar Nemzeti Bank teljes függetlenségét szavatoló konkrét lépéseket és az igazságszolgáltatási rendszer megbízható működését” említette. Arra a kérdésre, hogy ezek „a konkrét lépések” pontosan mit foglalnak magukba, a szóvivő azt mondta, a Bizottság elvárja, hogy a módosítandó törvényeket a magyar kormány egyeztesse az Európai Bizottsággal és a Nemzetközi Valutaalappal, „hiszen ehhez a két intézményhez fordult a kormány pénzügyi segítségért”, a jegybanktörvény tervezetét pedig a kabinet küldje el az Európai Központi Banknak is.
Néhány nappal később egy másik bizottsági szóvivő ugyanakkor azt mondta a BruxInfónak, hogy ez igazából csak Rehn álláspontja, a Bizottság elnöke ahhoz tartja magát, hogy a jegybanktörvénynek kell összhangban lennie az uniós szabályokkal, illetve erre kell a magyar hatóságoknak garanciát adniuk.
Ehhez képest némi változást jelezhet, hogy Barroso a biztosi testület március 7-i ülésén, ahol döntést hoztak a kötelezettségszegési eljárások keretében az újabb lépésekről, biztos forrásból származó értesülésünk szerint a pénzügyi támogatási programról szóló esetleges tárgyalások megkezdését „összefüggésbe hozta” az igazságszolgáltatás függetlenségével és a magyar médiaszabályozással is.
Április 11-én, majd április 12-én pedig az előfeltételek mibenlétét firtató kérdésekre Olivier Bailly, bizottsági szóvivő a stabil és biztonságos jogi környezet megteremtését jelölte meg a hiteltárgyalások megkezdésének előfeltételeként, amit a Bizottság úgymond szükségesnek tart a befektetői bizalom visszatéréséhez és a gazdaságra nehezedő piaci nyomás enyhüléséhez. Azt is világossá tette egyúttal, hogy Brüsszel megítélése szerint a befektetői bizalom még nem állt helyre.
A szóvivő ugyanakkor azt is elismerte, hogy nincs konkrét és pontokba szedett „kívánságlista”, aminek teljesítése fejében Magyarország megkezdhetné a hiteltárgyalásokat. Hozzátette, hogy a folyamatban lévő kötelezettségszegési eljárások és a márciusban Budapestnek küldött két, tájékoztatást kérő levél (a jegybanktörvényről, illetve az igazságszolgáltatás függetlenségéről) is részei a halmaznak és a megoldásnak.
Miért nincs konkrét, pontokba szedett lista?
Újságírók valahányszor nyilvánosan rákérdeznek, az Európai Bizottság kitérő választ ad arra, hogy miért nem készült írásban hivatalos kívánságlista a hiteltárgyalások megkezdéséhez szükséges feltételekkel.
Háttérbeszélgetéseken azonban már többet meg lehet tudni az okokról. Ezekből a következő szűrhető le:
Lapozzon a folytatáshoz!
1. Az úgynevezett előfeltételek között egyszerre vannak általánosak (például a biztonságos jogi környezet) és konkrétak (a jegybanktörvényhez kapcsolhatók). Az előbbiek viszont nem állandóak, hanem változó képlet, hiszen ha Magyarország menetközben újabb, ennek az elvnek ellentmondó, vagy annak látszó törvényeket hoz, akkor ezekkel a lista máris kibővülhet. Egy bizottsági forrás szerint ma például hosszabb lenne a lista, mint eredetileg januárban volt. De így is, úgy is politikai döntés függvénye a megfelelés, a biztosok testületének kell arról állást foglalnia, hogy bővíti-e a képzeletbeli kívánságlistát, vagy nem vesz figyelembe új elemeket.
2. Ha előre, pontokba szedve elkészítenének egy kívánságlistát, akkor ezzel azt kockáztatnák, hogy az egész folyamat hosszú hónapokra, akár évekre is elhúzódhat, ez pedig senkinek sem áll az érdekében. Ha nem készül lista, akkor azt számon sem lehet kérni, vagyis a Bizottság sokkal rugalmasabb tud lenni, ha úgy látja, hogy bár nem teljesült minden feltétel, mégis Magyarország nagyjából-egészében megfelelt a vele szemben támasztott elvárásoknak. Ezért sokan kétkednek abban, hogy vajon Magyarországnak tényleg érdekében állna-e egy ilyen lista összeállítása. Másfelől az is igaz, hogy konkrét teendők hiányában a Bizottság elvileg tetszése szerint húzhatja-halaszthatja a döntést, ehhez azonban nagyfokú rosszindulatot kell feltételezni a részéről.
3. Ezt már nem a Bizottságnál mondják, de megfigyelők arra is felhívják a figyelmet, hogy egy kívánságlista összeállítása önmagában előrevetítené, hogy a jövőben esetleg hasonló helyzetekben Brüsszelnek más országokat is pontosan ilyen jellegű tesztnek kellene alávetnie. Ugyancsak szempont lehet, hogy egy pontos lista teljesítését a Budapesttel jellemzően nem éppen barátságos Európai Parlament is pontról-pontra számon kérhetné, nyomást gyakorolva a Bizottságra a maximális teljesítés érdekében és ezzel a hiteltárgyalások késleltetését kockáztatva.
4. Jó okkal feltételezhető az is, hogy a biztosi testület is eléggé megosztott a kérdésben. Míg egyes tagjai a kemény kéz és a szigorúbb feltételrendszer hívei, mások ezt nem tartják feltétlenül indokoltnak. Ezért a Bizottság álláspontja sem teljesen kiforrott ebben a kérdésben, így aztán jobb is nagyobb mozgásteret hagyni, mielőtt nem körvonalazódnak a megoldások.
5. Az ugyancsak az előfeltételek közé sorolt jogi procedúrák a szerződésnek megfelelő jogi keretek között zajlanak. Beemelésük egy listán keresztül az egészen más folyamatnak számító hiteltárgyalások kontextusába, jogilag és politikailag is konfúz helyzetet teremthet.
Melyek az ismert előfeltételek?
Függetlenül attól, hogy nem létezik konkrét lista, a Bizottság a folyamat során különböző időpontokban tett különböző utalásokat azok mibenlétére. Így, ha úgy tetszik, ezekből összeállítható önkényesen egyfajta „kívánságlista”, ami – hangsúlyozzuk -, semmi esetre sem tekinthető hivatalosnak. További fontos megjegyzés, hogy az előfeltételek – ahogy feljebb is írtuk – jellegűknél fogva eltérőek: hol általánosak, hol konkrétak, hol keveredik a kettő. Ennek megfelelően a képzeletbeli lista eleme lehet:
1. A Bizottságnál még a folyamat elején két fontos szempontot neveztek meg, amely alapján a testület egy ponton megállapíthatja, hogy elhárultak az akadályok a tárgyalások megkezdése elől. Az egyik az asztalon lévő vitás ügyek számának csökkentése (az asztal letakarítása), a másik pedig az együttműködési készség a magyar kormány részéről.
2. Biztosok és/vagy szóvivők szájából többször is elhangzott a jegybanktörvény körüli jogi bizonytalanság tisztázása és az igazságszolgáltatás megbízható működése, mint előfeltétele a tárgyalások megkezdésének. Utóbbinak a megfelelője „a stabil és biztonságos befektetési környezet”, amit az utóbbi napokban kommunikált a testület. Azt ugyanakkor egyértelműen nem mondták meg Brüsszelben, hogy a hiteltárgyalások megkezdéséhez az uniós joggal összhangban módosítani is kell a jegybanktörvényt, vagy ehhez elegendők a hiteles garanciák is (inkább az utóbbiról lehet szó).
3. A 2-ik pont folytatásaként jelzésértékű a Bizottság március 7-i közleménye, amelyben a jegybanktörvény kapcsán ismertette elvárásait a magyar hatóságokkal szemben (nem kifejezetten a hiteltárgyalásokhoz kötve).
– mutassák be és ismertessék a banktörvény módosítására vonatkozó tervezetet;
– ezzel párhuzamosan konzultáljanak erről az Európai Központi Bankkal, továbbá egy világos menetrendet is adjanak a törvénymódosításra;
– felkérik a kormányt, hagyjon fel azzal a gyakorlattal, hogy rendszeresen sajtóközleményekben bírálja az MNB döntéseit;
– arra kéri a magyar kormányt, hogy tájékoztassa a Bizottságot és az EKB-t arról, hogy milyen új procedurális lépéseket tervez az EKB-vel való rendszeres és időben történő konzultáció céljából a jövőben.
4. A Bizottság szóvivője április 10-én nem hagyott kétséget afelől, hogy a hazánkkal szemben januárban indult kötelezettségszegési eljárások (ezek száma három) a feltételrendszer és a megoldás részét képezik. Ezek ugyanakkor formailag a szerződés 258-as cikkével összhangban indult jogi eljárások. Brüsszel konkrétan a jegybanktörvény kapcsán eredetileg hat kifogást emelt (köztük az MNB és a PSZÁF összevonásának törvényi lehetőségét, a pénzügyminiszter fizikai jelenlétének lehetőségét az MNB döntéshozó testületének ülésein, a jegybankelnök fizetését, a jegybankelnöki esküt stb.). Ezek közül mára egyetlen nyitott kérdés maradt, éspedig az MNB elnökének a bérplafonja, amihez ragaszkodik a kormány. (Az EKB ugyanakkor friss szakvéleményében más problémákra is rámutatott, ezekről később).
5. A másik két januárban indított eljárásban is leszűkült azóta a vitás kérdések köre, az adatvédelmi hatóság függetlensége ügyében konkrétan egyre, ami nem kizárhatóan az Európai Bíróságon landol. A bírók nyugdíjkorhatárának leszállítását illetően is még meg kell győznie Budapestnek a Bizottságot, ezt a kérdést jelenleg tanulmányozzák.
6. A nagy kérdés, hogy a Bizottság végül elindítja-e a kötelezettségszegési eljárást az igazságszolgáltatás függetlenségének ügyében (hírek szerint Viviane Reding alelnök szolgálatai hajlanak erre, de a döntést a biztosi testület hozza majd meg). Ez azért fontos fejlemény, mert a biztonságos jogi környezetet egyértelműen a hiteltárgyalások megkezdéséhez köti a testület. Ezért a folyamat hátra levő részében minden bizonnyal ez lesz az egyik kulcskérdés.
7. Akadnak olyan „feltételek” is, amelyeket a kötelezettségszegési eljárás keretein kívül fogalmazott meg a Bizottság. Marco Buti, a gazdasági és pénzügyi főigazgatóság vezetője március 9-én kelt „adminisztratív levelében” konkrétan a jegybanki alelnökök és a Monetáris Tanács tagjainak létszámára vonatkozó rendelkezések módosítását is a hiteltárgyalások megkezdéséhez kötötte. A kormány korábban jelezte, hogy a jelenlegi jegybanki elnök mandátuma alatt nem kíván élni ezzel a törvény nyújtotta lehetőséggel, ám úgy tűnik, hogy az EKB-nak és Brüsszelnek ez kevés lesz.
8. Nem hivatalos nyilatkozatban hangzott el, de nevük elhallgatását kérő bizottsági források Orbán Viktornak az EU-t és a Bizottságot nyíltan, vagy burkoltan bíráló, „ellenséges” nyilatkozatait is azok közé a tényezők közé sorolták, amelyek késleltetik a feltételek teljesítését. Ennek kapcsán azzal érveltek, hogy ezek a nyilatkozatok eltérnek a magyar hatóságok által az egyeztetéseken követett konstruktív irányvonaltól, és így alkalmasak arra, hogy fenntartsák a bizonytalanságot a befektetőkben a kormány szándékait illetően. Vagyis úgy tűnik, hogy a miniszterelnöki nyilatkozatokat is figyelembe veszi a Bizottság akkor, amikor az előfeltételek teljesítését vizsgálja. Ez azonban nem egy kimondott, hivatalos feltétel.
Hogyan tovább?
Most rengeteg múlik azon, hogy az Európai Bizottság miként értékeli az április elején átadott magyar válaszokat és milyen döntéseket hoz a soron következő lépésekről. Pia Ahrenkilde-Hansen, Barroso elnök szóvivője a napokban a BruxInfo kérdésére reményét fejezte ki, hogy a magyar válaszok alapján „megteremtődnek a feltételek a hiteltárgyalások megkezdéséhez”. Ugyan nem fejtette ki bővebben, de ez mindenképpen figyelemreméltó utalás arra, hogy a folyamat elérkezhet egy olyan szakaszhoz, ami már a végjátékot jelenti, legalábbis a hiteltárgyalások megkezdésének szempontjából.
Mivel azt a bizonyos asztalt az utóbbi időben nagyjából sikerült letakarítani (bár néhány kérdés azért még maradt), és a magyar hatóságok részéről az együttműködési szándék is megvolt, nehéz elképzelni, hogy a Bizottság a következő napokban anélkül hozna újabb döntéseket a kötelezettségszegési eljárások ügyében, hogy közben hallgatna a hiteltárgyalásokról. Azzal a Bizottságnál is tisztában vannak, hogy Magyarországnak júniusig, júliusig nincs lejáró államadóssága, és így finanszírozási szükséglete.
A testület azonban mielőtt döntene, politikai vitát folytat majd a magyar dossziékról és a további teendőkről. Az ugyanakkor biztosnak tűnik, hogy miként más fontos és kényes kérdésekben, itt is az Európai Bizottság elnöke mondja ki az utolsó szót. Az a José Manuel Barroso, aki a dolgok jelenlegi állása szerint április 24-én Brüsszelben tárgyal Orbán Viktorral. Nem kell nagy jóstehetség annak megjövendöléséhez, hogy kettőjük találkozója döntő lesz a vitás ügyek lezárása és a hiteltárgyalások megkezdése szempontjából.